La riforma dell’università è stata approvata più di un anno fa. Ma la legge 240 prevede un complesso intreccio di norme, già approvate o ancora da approvare, che rendono impossibile per ora un qualsiasi giudizio sui suoi effetti. Servono almeno altri tre o quattro anni perché entri a pieno regime. E dunque per capire se, come e dove il disegno riformatore inciderà effettivamente sul funzionamento del sistema universitario. Una lunga attesa sia per chi ha accolto con favore la legge Gelmini sia per chi ne ha rilevato fin dall’inizio alcune evidenti problematicità.
di Giliberto Capano (lavoce.info)
Sono passati quasi quindici mesi da quel 22 dicembre del 2010 in cui venne approvata definitivamente la riforma Gelmini dell’università. La legge 240/10 ha riscritto completamente l’architettura normativa del sistema universitario italiano, indugiando forse troppo in un’ansia iper-regolatrice che poteva rallentare notevolmente l’attuazione di principi generali. In effetti, per entrare completamente a regime, la legge Gelmini necessita dell’emanazione di almeno quarantacinque atti governativi (tra decreti legislativi, decreti ministeriali, regolamenti e decreti di natura non regolamentari) e di almeno quattordici atti regolamentari da parte di ciascuna università (che, ovviamente, sono tenute a emanare anche un nuovo statuto coerente con i principi costitutivi stabiliti dalla legge). Pertanto, come facilmente prevedibile, a più di un anno dalla sua entrata in vigore, la riforma è ancora in fase di carburazione ed è lecito aspettarsi che i motori potranno girare a pieno regime non prima del 2014.
Gli atti approvati e quelli da approvare
Vediamo di capire il perché, cominciando dagli atti governativi. Al momento ne sono stati emanati ventiquattro e due, assolutamente strategici nel disegno attuativo, sono in dirittura d’arrivo: il primo riguarda i criteri per la selezione degli “abilitabili” e di coloro che possono aspirare a fare i commissari e il secondo la programmazione, il monitoraggio e la valutazione delle politiche di bilancio e di reclutamento degli atenei. Siamo insomma poco oltre la metà degli atti necessari.
Per quanto concerne gli statuti, invece, non siamo nemmeno a metà del guado, perché solo ventitré delle sessantasette istituzioni universitarie statali sono arrivate a emanare il loro statuto (e almeno tre di queste, Catania, Genova e Torino-Politecnico, hanno subito il ricorso al Tar del ministero). Certamente nei prossimi due o tre mesi tutte le università saranno riuscite a far entrare in vigore la loro nuova carta costituente, ma la lentezza del processo statutario inciderà ulteriormente sulla farraginosità della messa in opera proprio perché, per approvare la gran parte dei quattordici regolamenti interni necessari al funzionamento del nuovo regime, è necessario aver formalizzato il passaggio al nuovo statuto.
Quel che resta da fare
Al quadro generale giova affiancare, per argomentare ancora meglio il fatto che la legge Gelmini comincerà a lavorare a pieno regime solo dal 2014, alcune altre puntualizzazioni.
Solo entro la fine dell’anno in corso, tutti gli atenei avranno completato le fasi basilari per l’adozione del nuovo impianto istituzionale imposto dalla legge 240: l’elezione dei nuovi senati, la formazione dei nuovi Cda, la prima attuazione della riorganizzazione dipartimentale, la costituzione, ove previste, delle strutture di raccordo per la didattica. È lecito aspettarsi, quindi, che la complessità della prima attuazione del ridisegno organizzativo interno necessiti di almeno un anno per riuscire a trovare assetti e modalità di funzionamento stabili. Solo entro l’anno in corso (in teoria a ottobre) verrà bandito il primo concorso nazionale per l’abilitazione alle due fasce professorali. E quindi forse solo con l’inizio dell’anno accademico 2013-2014 avremo i primi professori selezionati con il nuovo sistema concorsuale, sulla base di concorsi locali per i quali ogni ateneo si deve dotare di regolamenti propri.
A partire dal 1º gennaio del 2014 le università dovranno adottare la contabilità economico-patrimoniale e analitica e il bilancio unico, quindi un sistema di governo e programmazione delle proprie finanze che non solo è decisamente diverso da quello attuale ma che ha anche profonde implicazioni organizzative e gestionali, al momento assai sottostimate negli atenei. Il nuovo sistema stipendiale (fondato su scatti triennali attribuiti dagli atenei sulla base di regolamenti autonomi) potrà iniziare a essere utilizzato solo a partire dal 2014, visto il blocco degli stipendi in vigore fino al 31 dicembre del 2013 (e non a caso nessuna università ha ancora provveduto a ragionare sui criteri da adottare per gestire una competenza così rilevante, come quella della progressione stipendiale dei professori, sulla quale mai avevano avuto la minima autonomia).
Il nuovo sistema di accreditamento dei corsi di studio inizierà a entrare a regime (secondo quanto disposto dal Dlgs 19/2012, se l’Anvur emanerà gli atti necessari nei sei mesi previsti) a partire dall’anno accademico 2013-2014 e avrà bisogno di almeno un quinquennio per avere effetti sistemici sul comportamento delle università relativamente all’organizzazione e gestione della loro offerta formativa.
Un giudizio impossibile
Come si può capire, il processo di attuazione della legge 240/2010 è davvero ancora nella fase di assemblaggio di tutti gli elementi necessari alla sua operatività. E quindi non è possibile, per ora, alcuna valutazione sulla sua efficacia nel raggiungere gli obbiettivi previsti, come il miglioramento della qualità della governance e dell’accountability delle università; la competizione meritocratica tra le istituzioni universitarie ai fini del finanziamento pubblico, il miglioramento della qualità della didattica offerta. Gli unici dati a disposizione su cui discutere riguardano il contenuto delle norme adottate, sia dal governo sia dalle università. Ad esempio si può ragionare, e lo si farà certamente in modo approfondito nei prossimi mesi, su come gli atenei abbiano attuato nei loro statuti i principi posti dalla legge 240 relativamente alla composizione degli organi di governo e al ruolo e alle competenze dei dipartimenti e delle strutture di secondo livello.
Oppure si possono analizzare le regole adottate in ogni ateneo per il reclutamento dei ricercatori a tempo determinato. Anche se, in moltissimi casi, è davvero difficile dedurre effetti pratici da norme spesso abbastanza generali fino a quando non le si vedrà in azione. Nulla di più.
Per il momento, quindi, è impossibile vedere effetti pratici, negativi oppure positivi, dal complesso intreccio di norme approvato e da approvare. Bisognerà attendere almeno altri tre o quattro anni per capire se, come e dove il disegno riformatore della legge 240 avrà davvero avuto un impatto sul funzionamento del sistema universitario. L’attesa è lunga, quindi, sia per chi ha accolto con favore il contenuto della legge Gelmini sia per chi ne ha rilevato fin dall’inizio alcune evidenti problematicità, dalla debolezza delle previsioni sull’assetto del governo degli atenei all’eccessiva minuzia regolativa.