Governo, corruzione: Italia come Ghana e Macedonia anche se i reati diminuiscono

L'assenza di questa zavorra avrebbe garantito all'Italia tra il 1970 e il 2000 una crescita economica due volte superiore. Eppure a leggere i dati giudiziari i reati di corruzione e concussione parlano di una diminuzione di condanne e denunce. Monti: "Mina la competività e la fiducia nel paese"

Se la corruzione fosse una materia l’Italia in pagella non avrebbe neanche 4, perché per ottenere un bel 10, nella classifica Ocse,  bisognerebbe estirpare un cancro che mangia risorse almeno pari a una manovra finanziaria lacrime e sangue. L’assenza di questa zavorra, con tutto il peso che grava su imprese, lavoro e società, avrebbe garantito tra il 1970 e il 2000 una crescita economica due volte superiore. Del resto nelle vari classifiche internazionali il nostro paese si posiziona accanto a paesi come il Ghana e la Macedonia e secondo il rating che valuta la corruzione della Banca Mondiale l’Italia non solo si posiziona agli ultimi posti in Europa, ma ha addirittura perso terreno passando da un rating pari a 82 del 2000 a un indice pari a 59 per il 2009. Allontanandosi da 100 che qualifica l’assenza di corruzione. Eppure a leggere i dati giudiziari i reati di corruzione e concussione, complici anche le leggi che hanno sterilizzato o depotenziato quando non hanno depenalizzato i reati, parlano di una diminuzione di condanne e denunce. Tra le proposte c’è una autorità nazionale indipendente che formuli linee guida per le singole amministrazioni. 

”Il diffondersi delle pratiche corruttive mina la fiducia dei mercati e delle imprese, scoraggia gli investimenti dall’estero, determina quindi, tra i molteplici effetti, una perdita di competitività del Paese” scrive il premier Mario Monti, nella presentazione del Rapporto sulla corruzione realizzato dalla Commissione istituita dal ministro per la Pubblica amministrazione Filippo Patroni Griffi. Perciò, ha aggiunto Monti, “la lotta alla corruzione è stata assunta come una priorità del Governo”.

Il rapporto sulla corruzione  nella pubblica amministrazione “è l’esito del lavoro svolto dalla Commissione per lo studio e l’elaborazione di proposte in tema di trasparenza e prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione” istituita il 23 dicembre 2011 dal ministro per la Funzione pubblica Griffi. La Commissione, coordinata da Roberto Garofoli, magistrato del Consiglio di Stato,si è avvalsa del contributo prestato da Raffaele Cantone, magistrato della Corte di Cassazione,Ermanno Granelli, magistrato della Corte dei Conti, Bernardo Giorgio Mattarella e Francesco Merloni, professori ordinari di diritto amministrativo,Giorgio Spangher,professore ordinario di procedura penale. “L’analisi svolta” secondo il governo “ha confermato l’esigenza di una politica integrata nel contrasto del fenomeno corruttivo,che, in uno al rafforzamento dei rimedi di tipo repressivo,contempli l’introduzione nell’ordinamento (o il potenziamento laddove già esistenti) di strumenti di prevenzione volti ad incidere in modo razionale, organico e determinato sulle occasioni e sui fattori che favoriscono la diffusione della corruzione, da intendersi in un’accezione ampia, che esorbita dai confini tracciati dalla fattispecie penale, comprendendo episodi di maladministration sfuggenti all’applicazione della norma incriminatrice”. E quindi via alla possibilità di incentivi e maggiore protezione a chi denuncia e sanzioni pesanti per chi non lo fa.  

Dati giudiziari. 

I numeri sui reati più gettonati dall’era di Tangentopoli in poi però parlano di un fenomeno in calo. I delitti di corruzione e concussione sono passati di 3 11 casi del 2009 ai 223 casi del 2010; quindi meno 88 casi nel giro di un anno. Le persone denunciate per corruzione e concussione sono passate dalle 1821 del 2009 alle 1226 del 2010: quindi meno 595. I soggetti condannati per corruzione e concussione sono passati dai 341 del 2007 ai 295 del 2008 quindi facendo registrare una diminuzione di 46 sentenze. Il numero delle persone coinvolte e dei reati denunciati per corruzione e concussione in crescita dal 1992, raggiunto il picco dei 2.000 delitti e delle oltre 3.000 persone denunciate nel 1995: ridottosi a circa un terzo per i reati e della metà per le persone nel 2006. Il numero di condanne per reati di corruzione: da un massimo di oltre 1700 nel 1996 sono passate ad appena 239 del 2006 (quasi un settimo di 10 anni prima). 

Dati relativi alla percezione della corruzione 

La corruzione non è solo fenomeno ma anche percezione del fenomeno stesso. Sono vari gli indici che misurano questa percezione in base a dati e numeri. Il Corruption Perception Index (CPI) di Transparency International misura in fatti la corruzione percepita: In questa classifica l’Italia è posizionata al sessantanovesimo posto a pari merito con il Ghana e la Macedonia, con un progressivo aggravamento della corruzione percepita negli ultimi anni: l’Italia si è attestata a 3.9 contro il 6.9 della media Ocse, su una scala da 1 a 10,dove 10 individua l’assenza di corruzione. Il Global corruption barometer di Transparency International misura la percezione del fenomeno corruttivo da parte dei cittadini con riferimento a specifiche istituzioni: in Italia, per il biennio 2010/2011, il primato spetta alla corruzione politica, seguita da quella del settore privato e della pubblica amministrazione. L’Excess Perceived Corruption Index(EPCI), formulato nell’ambito del Progetto integrità della Scuola superiore della pubblica amministrazione, misura quanto un Paese si discosta dai valori di corruzione attesi: l’Italia al penultimo posto nella classifica formata dai Paesi considerati da Transparency International,“battuta”solo dalla Grecia. C’è poi il Rating of control of corruption(RCC) della Banca mondiale: colloca l’Italia agli ultimi posti in Europa: trend negativo negli ultimi anni: l’indice RCC va da 0 a 100, dove 100 indica l’assenza di corruzione; l’Italia è passata dal valore 82, rilevato nel 2000, ad un indice pari a 59 per il 2009.

Effetti sulla crescita

Nel breve periodo può essere funzionale ad assicurare il superamento di sacche di inefficienza dell’apparato pubblico e la sopravvivenza di meccanismi e sistemi di impresa tecnologicamente non avanzati; nel lungo periodo si stabilisce una relazione inversamente proporzionale tra diffusione della corruzione e crescita economica; la corruzione frena il progresso tecnologico delle imprese, incentivate ad investire nel mercato della tangente anziché in quello dell’innovazione e della ricerca; un valore nell’indice di percezione della corruzione di Transparency international al livello di uno dei Paesi meno corrotti avrebbe garantito all’Italia un tasso di crescita economica di oltre il triplo a breve termine e di circa il doppio a lungo termine (1970-2000); ogni punto di discesa nella classifica di percezione della corruzione, come redatta da Transparency International provoca la perdita del sedici per cento degli investimenti dall’estero.

Secondo un recente studio della Banca Mondiale: le imprese costrette a fronteggiare una pubblica amministrazione corrotta e che devono pagare tangenti crescono in media quasi del 25% di meno di imprese che non fronteggiano tale problema; ad essere più fortemente colpite sono le piccole e medie imprese e le imprese più giovani; le piccole imprese hanno un tasso di crescita delle vendite di più del 40% inferiore rispetto a quelle grandi (le piccole aziende sono definite come quelle nel 25% più basso della distribuzione;le grandi quelle nel 75%più alto).

Le misure “trasversali” proposte. Adozione di piani organizzativi in funzione di prevenzione della corruzione da parte delle singole amministrazioni ispirato a modelli di risk management;  elaborazione di un sistema organico di prevenzione della corruzione affidato ad un’Autorità nazionale indipendente che formuli linee guida per le singole amministrazioni (comprese anche le amministrazioni locali) e ne controlli l’attuazione; indicazione, da parte della legge, dei contenuti minimi dei piani organizzativi che le amministrazioni dovranno adottare. In particolare: individuazione, all’interno delle amministrazioni,di chi provvede all’elaborazione della mappatura dei rischi e all’individuazione delle soluzioni organizzative con finalità di prevenzione ,con il coinvolgimento dell’organo di indirizzo politico; rotazione degli incarichi nelle fasi procedimentali più a rischio; monitoraggio dei legami tra l’amministrazione e i soggetti che alla stessa si rapportano (ad esempio,coloro che con la stessa stipulano contratti o che sono interessati in procedimenti di autorizzazione, concessione o erogazione di vantaggi economici); obblighi di informazione per il dirigente deputato a vigilare sul funzionamento del piano. Piani di organizzazione in funzione di prevenzione del rischio corruzione. 

Le regole di integrità. Incompatibilità, incandidabilità ed ineleggibilità. Non conferibilità di incarichi dirigenziali per coloro che, per un certo periodo di tempo, anteriormente al conferimento: abbiano svolto incarichi o rivestito cariche in imprese sottoposte a regolazione, a controllo o a contribuzione economica da parte dell’amministrazione; abbiano fatto parte di organi di indirizzo politico; abbiano rivestito incarichi pubblici elettivi; siano stati candidati alle stesse cariche o abbiano rivestito cariche in partiti politici. Parziale riscrittura della disciplina delle incandidabilità e delle ineleggibilità, introducendo un rigido divieto di ricoprire cariche elettive e di governo a seguito di sentenze di condanna per talune fattispecie di reato.

Codici di condotta. Rafforzamento del codice di comportamento dei dipendenti pubblici, chiarendone la natura di fonte che individuando doveri di comportamento giuridicamente rilevanti, sanzionabili in termini di responsabilità disciplinare; revisione del quadro dei doveri dei dipendenti, in specie dei dirigenti, affiancando ai doveri relativi allo svolgimento della prestazione lavorativa anche i doveri che assicurano l’indipendenza personale del dipendente e l’esercizio imparziale delle funzioni affidate. Valutare l’adozione di codici di comportamento per il personale politico.

Responsabilità disciplinare. 

La commissione propone anche una strada per regolamentare più attentamente, con fonte di rango legislativo, il sistema della responsabilità disciplinare. Integrando le ipotesi di licenziamento disciplinare, relativamente ai responsabili di reati contro la pubblica amministrazione e dai soggetti coinvolti in associazioni di stampo mafioso, responsabili di violazioni della legge n. 15 del 1982; definire in modo più puntuale i caratteri di indipendenza degli organismi chiamati a irrogare le sanzioni disciplinari. Prevedere anche adeguati meccanismi di trasparenza, anche attraverso la pubblicazione nei siti internet delle amministrazioni interessate, di indici relativi alla funzionalità delle procedure disciplinari e di informazioni analitiche relative alle violazioni riscontrate, ai singoli procedimenti attivati, allo stato di questi procedimenti e al loro esito, nel rispetto del codice privacy.

Trasparenza. 

Innalzamento del livello della trasparenza dovuta dalle amministrazioni ed esigibile dagli amministrati, prevedendo l’obbligo di rendere pubblici: i dati relativi ai titolari di incarichi politici, di carattere elettivo o comunque di esercizio di poteri di indirizzo politico, di livello statale, regionale e locale ,riguardanti: la situazione patrimoniale complessiva del titolare al momento della assunzione della carica; la titolarità di imprese; le partecipazioni azionarie proprie, del coniuge e dei congiunti fino al secondo grado parentela; tutti compensi cui dà diritto l’assunzione della carica in questione; i dati reddituali e patrimoniali di almeno alcune categorie di dipendenti pubblici,a partire da quelli con funzioni dirigenziali. Rendere trasparenti le forme di utilizzo delle risorse pubbliche. Proprio nell’ottica della trasparenza il libro bianco analizza anche il cosiddetto sistema di lobbyng prevedendo una regolamentazione del settore con registro pubblico, elaborazione di un codice e definizione di responsabilità.

Whistleblowing e cultura della legalità. La Commissione auspica la “rottura della cortina di silenzio” rispetto a questi reati con l’introduzione di un sistema premiale che incentivi segnalazioni degli illeciti e meccanismi di protezione efficaci per chi lo fa, dall’altro canto l’estensione delle misure espulsive e sospensive che Confindutria ha adottato.  Tutto questo accanto alla promozione della cultura della legalità nei confronti del personale pubblico, nelle istituzioni, nei confronti della società. 

“Sono pertanto grato – prosegue Monti – ai ministri Cancellieri, Patroni Griffi e Severino per l’impegno profuso in questi mesi nel seguire l’iter del disegno di legge recante misure di contrasto alla corruzione. Un contrasto che, come del resto suggerito dagli organismi internazionali impegnati su tale delicato fronte, passa per una strategia di tipo integrato, essendo necessario elaborare ed attuare un’organica politica che miri al tempo stesso alla prevenzione e alla repressione del fenomeno. Come ben evidenziato nel Rapporto – sottolinea il premier – particolare importanza assume la politica di prevenzione, volta ad incidere sulle ragioni ed occasioni della corruzione, con misure di tipo principalmente amministrativo. Esprimo perciò vivo apprezzamento alla Commissione per la puntuale analisi delle dimensioni e dei costi del fenomeno, seguita dalla elaborazione di proposte di carattere tanto generale quanto settoriale, formulate anche tenendo conto del contesto internazionale”. 

Dalla sanità agli appalti pubblici. La commissione ha analizzato le criticità e proposto soluzione per quelli che vengono considerati settori più a rischio. In primis la sanità in cui avanza l’idea di un “maggiore rigore” nell’individuazione dei requisiti per le nomine. Definizione di criteri per il pagamento, da parte delle aziende sanitarie, dei fornitori con la fissazione in via generale e trasparente delle regole. Per quanto riguarda gli appalti pubblici la Commissione rileva che nel 2011 il mercato ha comportato una spesa di 106 miliardi di euro (iva esclusa, ndr), pari a circa l’8,1% del Pil. Gli appalti fino a 40 mila euro sono stati un milione 236 mila euro. I problemi tra gli alti sono individuati nella “polverizzazione” e nella debolezza delle stazioni appaltanti. Per questo viene proposta la costituzione di centrali uniche di committenza, la creazione di una black list, perfezionamento del sistema di predisposizione dei cosiddetti bandi tipo, riduzione dei sistemi di valutazione dell’offerta e regolamentazione del criterio del massimo ribasso. Nel rapporto tra politica e amministrazione è il settore delle scelte urbanistiche quello più a rischio. Per questo le proposte riguardano il rafforzamento della distinzione delle competenze, una adeguata qualificazione professionale, rotazione degli incarichi, specifici controlli interni.