Debiti della Pubblica Amministrazione: cosa succederà in futuro?

La questione dei debiti delle amministrazioni pubbliche sembra avviata a una soluzione per il passato. Ma come evitare che l’emergenza si ripresenti in futuro? Serve un cambiamento culturale che impedisca alle amministrazioni locali di operare senza risorse. E vanno rafforzate le tecnostrutture.
di Giuseppe Pisauro, lavoce.info, 9 aprile 2013

Bilanci di cassa e di competenza

La questione dei debiti delle amministrazioni pubbliche sembra avviata a una soluzione per il passato. Se tutto funzionerà bene, per la prima volta dall’inizio della grande crisi la politica fiscale in Italia fornirà uno stimolo positivo all’economia. Giustamente su questo si è concentrata l’attenzione di tutti. Come sempre da noi, alla fine l’emergenza costringe a trovare una soluzione. Resta però senza risposta una domanda cruciale: come evitare che la stessa emergenza si ripresenti in futuro?

In effetti, la vera lezione di tutta la vicenda è l’aver messo in evidenza lo stato estremamente insoddisfacente del nostro sistema di gestione e controllo della spesa pubblica, soprattutto a livello locale, ma non solo.

La prima questione riguarda la capacità di monitoraggio del sistema. La discussione si trascina da almeno tre anni, ma ancora non disponiamo di una stima affidabile di quanti siano i debiti e, soprattutto, di come siano distribuiti tra debiti sopra e sotto la linea. Di quanta parte dei debiti, cioè, sia a fronte di poste già iscritte nei bilanci di competenza e di quanta parte sia costituita da debiti fuori bilancio.

La seconda questione è come tutto ciò sia potuto accadere (e forse, non lo sappiamo, stia ancora accadendo). La risposta più accreditata a livello locale è che sia colpa del patto di stabilità interno. I limiti alle erogazioni di cassa costringono enti che pure disporrebbero di liquidità a rinviare i pagamenti. È certamente vero per una parte degli enti locali, ma sicuramente non per tutti. Anche in questo caso non abbiamo stime quantitative affidabili sulla distribuzione dei debiti tra le due fattispecie. Nessuno, comunque, si pone la questione di come sia possibile aver immaginato un sistema che limita la cassa senza limitare la competenza. In altre parole, un sistema in cui è possibile prendere impegni di spesa (la competenza) sapendo che questi non potranno tradursi in pagamenti perché, appunto, esiste un limite alle erogazioni di cassa.

La soluzione qui non sarebbe difficile. Servono due cose. La prima è informare per tempo gli enti di quali saranno le risorse a loro disposizione il prossimo anno, mettendoli in condizione di approvare i propri bilanci prima che l’anno inizi e non quando esso sta per terminare (succede anche questo). Insomma, un elementare sistema ordinato di relazioni finanziarie tra centro e periferia. Per costruirlo non occorre aspettare il mitico senato federale. La seconda è adottare un bilancio di cassa. La riforma contabile del 2009 lo prevedeva, successivamente si è pensato bene di lasciare le cose come stanno. L’obiezione ovvia a un bilancio cassa è il rischio di perdere il controllo degli impegni con la conseguente possibilità che si creino masse incontrollate di pagamenti arretrati. La vicenda dei debiti pregressi dimostra che siamo riusciti in un’impresa apparentemente impossibile: avere contemporaneamente un bilancio di competenza e l’occultamento di pagamenti arretrati.

La questione dei controlli

Ma fin qui siamo, per così dire, nella fisiologia. Ci sono poi le patologie. La prima riguarda somme impegnate creando spazi fittizi di competenza grazie alla sopravvalutazione delle previsioni di entrata. Ad esempio, un comune può gonfiare le somme che prevede di introitare per multe o una Regione i finanziamenti che prevede di ricevere dallo Stato o dai fondi europei. Ciò può accadere perché non funziona o è del tutto assente il controllo sulla redazione dei bilanci di previsione.
La seconda patologia è quella dei veri e propri debiti fuori bilancio, affidando lavori a imprese o richiedendo servizi da cooperative assistenziali con la promessa futura di pagamento, non appena le difficoltà di bilancio lo consentiranno. Qui semplicemente non funziona o è assente il sistema di sanzioni per chi si comporta in modo illegale. Solo per fare un esempio, pare sia possibile a un amministratore riconoscere a posteriori un debito nei confronti di un’impresa per un lavoro affidato in modo informale, senza che l’amministratore ne subisca conseguenze: è sufficiente dimostrare che quel lavoro era urgente e non differibile per l’amministrazione.
La situazione negli ultimi anni è certamente peggiorata – un problema serio di ritardo nei pagamenti c’era già negli anni ’90 – per effetto dei famigerati tagli lineari (un modo di fare  “politica di bilancio” iniziato non certo da oggi ma almeno dal 2004).

Questi non hanno risparmiato nessuno, tanto che si è formato debito fuori bilancio anche nei ministeri, sempre per la lodevole idea secondo cui esigenze indifferibili dell’amministrazione non possono piegarsi a banalità come l’insufficienza degli stanziamenti di bilancio. Che differenza rispetto alla situazione di altri paesi, da noi considerata folkloristica, dove se non c’è il bilancio si blocca l’attività e si chiudono gli uffici. Questa è la prima cosa da fare: un cambiamento culturale (e di norme) che renda impossibile per un amministratore operare senza risorse. I tagli sono insopportabili? È questione che non deve riguardare l’amministrazione. Così, si metterà di fronte alle proprie responsabilità chi decide i tagli: non potrà più operare in modo approssimativo, “tanto poi si arrangeranno in qualche modo”.

La seconda cosa è avere nell’amministrazione qualcuno capace di controllare gli altri, in modo non solo formale e fare in modo che nessuno sia sottratto al controllo esterno, neanche chi, come Regioni ed enti locali, ha autonomia di rango costituzionale.

Un aspetto che emerge in tutta evidenza in questa vicenda è, infine, la debolezza delle nostre tecnostrutture che vanno assolutamente rafforzate. È questo un altro caso in cui i tagli lineari sono esiziali: basta con blocchi del turnover uguali per tutti, abbiamo bisogno di costruire strutture di specialisti pagati come e più dei dirigenti amministrativi. Dobbiamo costruirle anche ripensando l’architettura del sistema. Ad esempio, siamo certi che l’esperienza di molti paesi che nel ministero dell’Economia tengono separata la responsabilità della formazione del bilancio da quella del controllo della spesa, non meriti di essere considerata con attenzione?