L’introduzione di un reddito minimo è quanto mai urgente e necessaria. Ma come disegnare la misura? Universalismo selettivo e risorse da recuperare secondo una logica redistributiva sono i criteri guida. L’erogazione monetaria va affiancata da interventi di promozione sociale e lavorativa.
di Massimo Baldini*, Paolo Bosi**, Sara Colombini, Daniela Mesini*** e Emanuele Ranci Ortigosa****
Quale reddito minino
In questi mesi, con i programmi elettorali, il documento dei saggi nominati da Giorgio Napolitano, il programma del Governo Letta, si è tornati a parlare di reddito minimo.
Era doveroso, oltre che auspicabile, visto il continuo estendersi della povertà e l’acuirsi dei bisogni delle famiglie, anche se sui contenuti attribuiti volta a volta al reddito minimo la confusione è grande.(1)
L’Italia è insieme alla Grecia l’unico paese europeo dove ancora non esiste una politica unitaria dilotta alla povertà e un’ultima rete di protezione sociale per le famiglie al di sotto di una determinata condizione economica. Le misure più tradizionali di integrazione dei redditi delle famiglie (integrazione al minimo, pensione e assegno sociale, eccetera), così come quelle più recenti (bonusincapienti, bonus utenze e carta acquisti), sono categoriali, di tipo riparativo-assistenziale perché non connesse a nessuna iniziativa di responsabilizzazione, attivazione, promozione dei soggetti interessati. Risultano così poco efficaci nell’abbattere la povertà. (2) Difettano anche di equità e di efficacia re-distributiva: del 21,4 per cento della spesa per integrazioni al minimo e del 13,1 per cento della spesa per pensioni sociali, per un insieme di circa 2,8 miliardi di spesa pubblica, beneficiano famiglie che trovano collocazione nei decili più elevati (8°, 9° e 10°) della distribuzione calcolata secondo la nuova Isee (di cui si auspica un’approvazione in tempi rapidi), con un reddito disponibile medio equivalente o superiore ai 21mila euro annui. (3)
L’introduzione di un reddito minimo è dunque cosa quanto mai urgente e necessaria, ma non può che essere portata avanti assumendo come criterio guida l’universalismo selettivo e recuperando risorse secondo una logica redistributiva.
Qui assumiamo l’istituto come intervento universalistico, specificamente inteso a contrastare la povertà delle famiglie, sottoposto solo alla selettività sulla condizione economica. Escludiamo quindi di porre altri vincoli di natura categoriale legati alla composizione familiare (altre sono le misure di sostegno alle famiglie con figli), all’età anziana (come l’attuale pensione e assegno sociale), a una qualche storia contributiva (come l’integrazione al minimo), o alla perdita del lavoro (non è un ammortizzatore sociale, anche se deve combinarsi al meglio con essi per assicurare continuità nella protezione sociale). Il reddito minimo dovrà abbinare a una erogazione monetaria interventi e servizi di sostegno e anche, compatibilmente con le caratteristiche e le possibilità dei beneficiari, di attivazione e promozione sociale e lavorativa. Ne potranno beneficiare tutte le famiglie “povere”, le cui condizioni economiche presentino una Isee riformata inferiore a 8 mila euro, e un reddito disponibile inferiore alla soglia della povertà assoluta (che è differenziata per caratteristiche familiari, area geografica, dimensione del comune di residenza). A ciascuna di queste famiglie spetterà un contributo che integri il suo reddito fino alla soglia della povertà assoluta. Sulla base di questi criteri, secondo le nostre stime beneficerebbero della misura circa 1 milione di famiglie, con un costo complessivo annuo di circa 5 miliardi di euro, che potrebbero salire a 5,5 miliardi considerando anche i costi gestionali e amministrativi necessari per l’attuazione della misura a livello territoriale.
Dove trovare le risorse
Come reperirli? La prassi ricorrente è quella di chiedere risorse aggiuntive. È la via più agevole, ma nell’attuale congiuntura appare assai poco promettente. E che comunque non affronterebbe il problema del buon uso delle risorse disponibili. Optiamo quindi per reperire le risorse necessarie, tutte o almeno in buona parte, rivedendo la distribuzione dei benefici delle attuali misure di integrazione dei redditi. Misure che le analisi effettuate mostrano essere poco eque (lasciano senza alcuna protezione una buona parte delle famiglie povere), scarsamente redistributive (risultano in parte beneficiare famiglie benestanti), poco efficaci nell’abbattere la povertà.
Ipotizzando di finanziare l’intera misura a partire da un azzeramento della spesa per pensione sociale, integrazione al minimo, social card, quattordicesima e maggiorazioni sociali percepite dalle famiglie appartenenti ai quattro decili superiori della distribuzione, si potrebbero recuperare risorse per 4,8 miliardi di euro. (4) Un taglio del genere può essere introdotto per i nuovi accessi, ma se applicato agli attuali beneficiari sarebbe troppo drastico e incontrerebbe resistenze difficilmente superabili.
Conviene quindi optare per un processo più soft e graduale, che faciliti la transizione più indolore possibile, consentendo ai singoli beneficiari e alle loro famiglie tempi di assestamento su bilanci familiari che pur agiati, non potranno più contare su tali risorse. Il processo che proponiamo è di cominciare a ridurre le erogazioni dei quattro decili Isee superiori con aliquote di taglio differenziate: 80 per cento al decimo, 60 per cento al nono , 40 per cento all’ottavo e 20 per cento al settimo. Si potrebbero così recuperare, già nel primo anno, risorse per quasi 2,2 miliardi, coprendo per le famiglie povere beneficiarie del reddito minimo il 40 per cento della distanza tra i loro attuali redditi e la soglia della povertà assoluta. Successivi analoghi passi annuali consentirebbero di recuperare in pochi anni l’intera somma necessaria a finanziare il reddito minimo, sia per la parte di erogazioni monetarie che per la parte servizi di accompagnamento e promozione di percorsi di inserimento e attivazione sociale e lavorativa dei componenti delle famiglie povere. Naturalmente, la possibilità di reperire risorse da altre fonti potrebbe accelerare il percorso indicato. Si potrebbe anche prevedere una modesta quota di concorso soprattutto alla spesa per l’implementazione dei necessari servizi di Regioni e comuni, che il reddito minimo sgraverà di alcuni oneri e delle spese relative.
La nuova misura dovrà quindi progressivamente elevare la sua soglia di integrazione e ridurre – e in prospettiva assorbire – le misure categoriali di integrazione dei redditi, come pensione sociale, integrazione al minimo, sconti su forniture di energia elettrica, carta acquisti. Non assorbirà invece misure specificamente orientate a condizioni particolari di disagio: disabilità, non autosufficienza e simili.
Tutto ciò rende evidente la necessità del progressivo spostamento della gestione delle misure indicate e delle relative risorse dall’Inps a Regioni e comuni, per ottimizzare l’efficacia degli interventi, costruiti su progetti personalizzati di inserimento e di attivazione che responsabilizzino i beneficiari su alcuni precisi impegni da assumere e compiti da assolvere. Senza questa dimensione si rimarrebbe nell’assistenzialismo, mentre è indispensabile per l’efficacia assumere la logica e gli strumenti delle politiche attive. (5)
Assumendo analoghe strategie è possibile riformare e rendere più efficace, più equo e più efficiente l’intero nostro sistema socio assistenziale. Lo diciamo dopo aver provato a declinare proposte di riforma per altri campi che assorbono quote dei 62 miliardi di spesa socio assistenziale nazionale analoghe ai 17 miliardi degli interventi di integrazione dei redditi che abbiamo qui considerato. Riformare si può, il vincolo finanziario può essere superato, occorre la volontà politica di affrontare le resistenze che indubbiamente si incontreranno.
(1) Vedi Ranci Ortigosa E., Quale reddito minimo?, Prospettive sociali e sanitarie, 2013, n. 4, che assume una definizione di reddito minimo più ristretta rispetto a quella prospettata da Boeri T. e Perotti R., “Reddito di cittadinanza e reddito minimo garantito”, lavoce.info, 5.3.13. Si veda anche Schizzerotto A. e Trivellato P., “Reddito minimo, la condizione per farlo”, lavoce.info, 30.4.2013
(2) I trasferimenti assistenziali in Italia abbattono il rischio di povertà relativa solo del 19,7 per cento, la terz’ultima performance fra i 27 paesi UE che nel loro insieme presentano un abbattimento medio del 35,2 per cento, con metà di essi che superano il 40 per cento (Eu Silc per il 2011). Un impatto tanto deludente è dovuto più che alla ristrettezza delle risorse impegnate nell’integrazione di redditi carenti (quasi 17 miliardi di euro nel 2011), al loro cattivo uso, mai rivisto malgrado le indicazioni in merito offerte già nel 1997 dalla Commissione Onofri, e da altri, fra i quali ci collochiamo.
(3) Tali stime vengono effettuate utilizzando il modello di micro simulazione del Capp, su dati It Silc 2010, redditi 2009, entro una ricerca Ars sostenuta da contributi di Fondazione Cariplo e Irs.
(4) Il contributo dei comuni è solo in kind. La quattordicesima è stata introdotta dall’ultimo Governo Prodi per elevare le pensioni minime. Data la ridotta rilevanza, la voce di spesa può essere accorpata per semplicità alla voce: integrazioni al minimo.
(5) Non è qui possibile esporre le modalità di gestione del reddito minimo da noi previste, in merito alle quali si rinvia anche a Cerea G., “Il reddito minimo si può fare”, lavoce.info del 15.3.13.
*Nato a Modena il 23/9/66. Dottorato in Economia a Bologna, ha conseguito il Msc in economics presso lo University College di Londra. Nel periodo 1998-2002, ricercatore in Scienza delle Finanze presso la Facolta’ di Scienze Politiche di Bologna. Dal novembre 2003, professore associato di Scienza delle Finanze presso la Facolta’ di Economia di Modena Membro del Capp, Centro di Analisi delle Politiche Pubbliche, del Dipartimento di Economia Politica dell’Universita’ di Modena e Reggio Emilia.
**Professore di Scienza delle finanze nella Facoltà di Economia di Modena e Reggio Emilia. Presidente del CAPP. Centro di Analisi delle Politiche Pubbliche, Università di Modena e Reggio Emilia. Fondatore e membro del Comitato scientifico di Prometeia. I suoi interessi vertono nei campi della finanza pubblica, con particolare riguardo alle politiche redistributive e alla spesa sociale. Su questi argomenti ha pubblicato numerosi articoli e manuali tra cui “I tributi nell’economia italiana”, 1986, 2004, (con M.C.Guerra), Il Mulino, Bologna, e “Corso di Scienza delle finanze” 1996, 2003, Il Mulino, Bologna.
***Laureata in Economia presso l’Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano, con master all’Università degli Studi di Trento, è responsabile di ricerca e valutazione presso l’Irs. E’ vicedirettore di Welforum, forum dei dirigenti Regionali, delle Province Autonome e dei Comuni italiani in materia di politiche sociali e sociosanitarie. E’ membro della redazione di Prospettive Sociali e Sanitarie, di ‘Qualificare’ (prima newsletter italiana sul lavoro privato di cura) e del gruppo di autori di ‘Lombardia Sociale’, sito di analisi e monitoraggio delle politiche di welfare della Regione Lombardia.
****direttore scientifico IRS Istituto per la Ricerca Sociale direttore Prospettive Sociali e Sanitarie