Spesa pubblica: dove si può tagliare davvero?
Negli ultimi due anni, la spesa pubblica primaria è diminuita in termini nominali. Non accadeva da 60 anni, ma non è ancora sufficiente per abbassare la pressione fiscale. Finora di spending review si è parlato molto ma non si è fatto nulla, bisogna rivedere i programmi di spesa.
di Giuseppe Pisauro* (Fonte: lavoce.info)
Dati e previsioni di spesa
Provando ad abbandonare per un momento le questioni dell’Imu e dell’Iva, che stanno monopolizzando il dibattito sulla politica fiscale, chiediamoci quali spazi effettivi sono ipotizzabili per una riduzione della pressione fiscale nel medio periodo. Le proiezioni ufficiali più recenti, quelle del Documento di economia e finanza dello scorso aprile, di fatto l’ultimo atto del governo Monti, non sono confortanti: danno una pressione fiscale nel 2015 al 44,1 per cento, sostanzialmente invariata rispetto al livello del 2012 (44,0 per cento). A fronte di questo dato, vi è per la spesa primaria la previsione di una riduzione di 1,5 punti di Pil, dal 45,6 del 2012 al 44,1 per cento del 2015. Questi valori dovrebbero generare un avanzo primario crescente (4,1 per cento nel 2015 dal 2,5 del 2012). Anche così, tuttavia, la crescita del rapporto debito pubblico/Pil si interromperebbe solo a partire dal 2014, consegnandoci nel 2015 un debito comunque ancora di poco superiore al 125 per cento del Pil (nel 2012 era al 127 per cento).
La reazione più diffusa a questo quadro è che non sono stati compiuti sforzi dal lato della spesa, che finora l’aggiustamento del bilancio è stato fatto soltanto aumentando le imposte e che se qualche taglio di spesa c’è stato si è concentrato negli enti locali. Se solo si volesse sarebbe abbastanza agevole tagliare la spesa, soprattutto quella dell’amministrazione centrale, liberando così spazi per ridurre la pressione fiscale. Vediamo se le cose stanno effettivamente così. Iniziamo dalla dinamica del passato recente, concentrandoci sulla spesa primaria corrente: gli interessi sono un dato esogeno e la spesa in conto capitale non può essere messa sul banco degli imputati dato che dal 2009 al 2012 è diminuita del 30 per cento in termini nominali. La spesa primaria corrente nel biennio 2011-2012 è rimasta sostanzialmente stabile in termini nominali (anzi, è leggermente diminuita). Può darsi che questo sia un risultato insufficiente ma esso non va sottovalutato. Una diminuzione della spesa in termini nominali non ha precedenti negli ultimi sessant’anni. Per dare un elemento di confronto, nel decennio 1997-2007, quando vi era comunque una consapevolezza del problema, la spesa era cresciuta a un ritmo del 2 per cento l’anno in termini reali; superfluo ricordare che nei decenni precedenti, quando quella consapevolezza non c’era, la crescita era stata ben superiore. La diminuzione registrata negli ultimi anni – 3,5 miliardi in due anni – è nell’insieme certamente modesta. Bisogna tuttavia tener conto di come nel triennio la spesa per pensioni sia aumentata di 12 miliardi. Le spese correnti diverse da interessi e pensioni sono quindi diminuite di 15,5 miliardi, ovvero del 3,6 per cento, in due anni (tabella 1). Si può fare certamente meglio ma non è poco, soprattutto alla luce dell’esperienza precedente.
Tabella 1 Spesa primaria 2009-2015 (miliardi di euro)
Per farsi un’idea più precisa, si può dare un’occhiata alla tabella 2, che mette a confronto la crescita della spesa pubblica primaria totale (corrente e in conto capitale) distinta per sotto-settore fino al 2009 e negli anni seguenti.
Tabella 2. La dinamica della spesa pubblica primaria per sotto-settore (tassi di crescita)
Nel periodo 2002-2009 la spesa pubblica è cresciuta del 39,3 per cento, nel triennio 2010-2012 è diminuita dell’1,8 per cento. Guardando ai sotto-settori, si nota subito come la crescita della spesa in tutto il periodo sia superiore alla media per gli enti di previdenza e per gli enti sanitari locali (ovvero pensioni e sanità). Per inciso, la spesa delle amministrazioni centrali, delle Regioni (esclusa la sanità) e dei Comuni si muove in modo tutto sommato analogo. I dati non suffragano, quindi, la tesi secondo cui il peso dell’aggiustamento dal lato della spesa negli ultimi anni sia ricaduto soprattutto sugli enti territoriali. In realtà, l’onere è stato sopportato in egual misura dalla spesa per consumi e investimenti pubblici di amministrazioni centrali e locali. Le eccezioni sono la sanità (consumi pubblici delle regioni) e i trasferimenti previdenziali.
Cosa accadrà nei prossimi anni, secondo le proiezioni ufficiali? La maggiore spesa primaria corrente nel 2015 rispetto al 2012 sarà di 26,7 miliardi, di cui 19 miliardi sono ascrivibili alle pensioni. Resta un aumento di 7,7 miliardi (ricordiamo, in termini nominali) distribuito tra sanità e altre spese.
Insomma, se si escludono interventi sulle pensioni in essere, anche se si riuscisse a mantenere invariata in termini nominali la spesa corrente restante, si libererebbero da qui al 2015 risorse pari soltanto a 7,7 miliardi, vale a dire mezzo punto di Pil. Questo è il massimo che si può ottenere mantenendo le politiche attuali. Ciò non sarebbe comunque indolore: richiederebbe sforzi importanti, come protrarre indefinitamente il blocco dei contratti dei dipendenti pubblici e accomodare a spesa invariata gli aumenti dei prezzi dei beni e servizi acquistati.
Spazi ulteriori? Possono derivare solo da una discontinuità nelle politiche pubbliche. Discontinuità che può essere molto profonda, mettendo in discussione la dimensione dell’intervento pubblico in settori come la sanità, l’istruzione o la previdenza, spostando quindi il confine tra pubblico e privato in questi settori. L’opinione di chi scrive è che non è affatto detto che le prospettive di crescita del paese guadagnerebbero da uno spostamento dell’istruzione o della sanità dal pubblico al privato. Ma di questo si può discutere altrove.
Come fare una vera spending review
C’è comunque un’altra strada che non è mai stata seriamente percorsa ed è quella di unamanutenzione straordinaria dei programmi di spesa, che con un’espressione ormai entrata nell’uso comune è nota come spending review. Se ne è parlato molto in questi anni ma, nonostante i proclami, in pratica non si è fatto nulla. C’è anche un provvedimento di legge, il d.l. n. 95 del 6 luglio 2012, noto come spending review, ma si tratta di un nome usurpato: di fatto quel provvedimento ripropone la tecnica dei tagli lineari. Come mai ai proclami non è seguito nulla? Perché nessun governo ha mai compreso che una revisione della spesa è un’operazione straordinaria che richiede tempo (almeno un anno) e risorse (diciamo, un centinaio di analisti qualificati). Si tratta di elaborare una sorta di piano industriale per ciascun settore dell’amministrazione. Al contrario, si è preferito seguire la strada dei facili annunci, affidando questo compito a singoli o a gruppi molto esigui, senza risorse, se non quelle ordinarie degli uffici che normalmente si occupano del controllo della spesa, e senza sostegno politico. Si può anche comprendere che a cavallo tra 2011 e 2012 le necessità dell’emergenza finanziaria siano prevalse su tutto. Ora la situazione è diversa, lo stato del conto economico pubblico (entrate e uscite dell’anno) in Italia è tra i migliori, se non il migliore, dei paesi avanzati. Siamo in una recessione talmente grave da sconsigliare qualsiasi ulteriore intervento fiscale di segno restrittivo (semmai bisognerebbe fare il contrario). Se si comincia subito, c’è tutto il tempo. Ma bisogna avere la consapevolezza di cosa si deve fare: non basta sventolare uno slogan ma investire risorse umane e capitale politico in un’operazione mai iniziata.
*Giuseppe Pisauro si è laureato in Scienze Statistiche all’Università “La Sapienza” di Roma e ha proseguito gli studi di Economia presso la London School of Economics. Professore di Scienza delle Finanze presso l’Università “La Sapienza” di Roma (in precedenza ha insegnato all’Università di Campobasso, alla LUISS di Roma, alla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione e all’Università di Perugia). Si occupa prevalentemente di temi di finanza pubblica. Ha svolto attività di consulenza per istituzioni italiane e internazionali (IMF, Camera dei Deputati, Presidenza della Repubblica). Ha fatto parte della Commissione tecnica per la spesa pubblica (Ministero del Tesoro) dal 1991 fino al suo scioglimento nel 2003. Dal luglio 2006 dirige la Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze.