Pubblico impiego: accesso vietato agli stranieri

La piena integrazione della popolazione immigrata non passa solo per la riforma delle norme sulla cittadinanza. Altrettanto importante è la questione dell’apertura dei concorsi per il pubblico impiego. La legge europea 2013, il Parlamento e le resistenze di parti della burocrazia ministeriale. 

di Sergio Briguglio, 23 Luglio 2013, lavoce.info

Cittadinanza e pubblico impiego

Negli ultimi mesi si è discusso molto della possibilità di riformare la legge sulla cittadinanza. In una riforma che renda più agevole l’acquisto della cittadinanza per gli stranieri che siano nati in Italia o che vi abbiano compiuto buona parte del loro percorso scolastico molti vedono lo strumento principale per favorire la piena integrazione della popolazione immigrata e della cosiddetta “seconda generazione”. Paradossalmente, pochissima attenzione è stata dedicata, però, a un altro elemento da cui dipende il successo del processo di integrazione: l’apertura dei concorsi per il pubblico impiego agli stranieri. Su questo punto si sta giocando una partita importante, ma senza pubblico.

La questione del possibile accesso dei cittadini stranieri al pubblico impiego è importante per almeno due ragioni. La prima è che i cittadini italiani hanno tutto l’interesse a che la pubblica amministrazione, in quanto datore di lavoro, possa fruire di una concorrenza allargata sul versante dell’offerta di lavoro, avendo così modo di selezionare al meglio i propri dipendenti: ciò che i lavoratori nazionali perdono per il venir meno di una barriera protezionistica, lo recuperano largamente come utenti di servizi pubblici migliori. La seconda ragione è che avere a che fare, nella nostra vita quotidiana, con insegnanti, impiegati comunali o medici ospedalieri stranieri contribuirebbe a far superare lo stereotipo dell’immigrato destinato irrimediabilmente ai livelli più bassi della scala sociale e permetterebbe di attrarre o trattenere in Italia immigrazione altamente qualificata (si pensi, in particolare, agli studenti stranieri che conseguono nelle nostre università, con notevole onere per la collettività, laurea, master o dottorato di ricerca).

Ricorsi in tribunale

Il problema è che in Italia non è mai stato del tutto chiaro se lo straniero possa accedere ai concorsi pubblici o no. Fino a qualche anno fa la cosa sembrava pacificamente esclusa. L’articolo 51 della Costituzione stabilisce che “Tutti i cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici”, e questo era stato interpretato come una riserva di quegli uffici ai cittadini nazionali. Questa interpretazione trovava sostegno nell’articolo 2 del decreto del Presidente della Repubblica 487/1994, che include la cittadinanza italiana tra i requisiti generali per l’accesso agli impieghi civili delle pubbliche amministrazioni. A questi argomenti, letti come volontà del legislatore di tutelare i fini pubblici, che nel cittadino si suppongono più strettamente legati ai fini personali, si erano appoggiati, per negare ogni possibilità di accesso, una sentenza della Corte di cassazione (n. 24170/2006) e un parere del dipartimento della Funzione pubblica (n. 196/2004). Già a quel tempo, per dire la verità, queste posizioni apparivano inconciliabili con una norma (oggi, articolo 38 del decreto legislativo 165/2001) che l’Italia aveva dovuto varare per conformarsi alla normativa comunitaria e che dispone che i cittadini dell’Unione europea possono accedere ai posti pubblici che non implichino esercizio diretto o indiretto di pubblici poteri e non attengano alla tutela dell’interesse nazionale.

La disposizione rendeva evidente come la tesi di un pubblico impiego riservato al cittadino italiano fosse diventata insostenibile, se non per un novero ristretto di posti (quelli, appunto, che comportano esercizio di pubblici poteri o coinvolgono l’interesse nazionale). Da allora, poi, diverse norme sono state varate, in attuazione di direttive comunitarie, che prevedono esplicitamente l’accesso al pubblico impiego, a parità con il cittadino dell’Unione europea, per diverse categorie di stranieri (non comunitari): familiari stranieri di cittadini comunitari (art. 19 co. 1 Dlgs 30/2007), rifugiati (art. 25 co. 2 Dlgs 251/2007) e loro familiari (art. 22 co. 2 Dlgs 251/2007), titolari di permesso di soggiorno Ce per soggiornanti di lungo periodo (art. 9 co. 12 lettera b Dlgs 286/1998), titolari di Carta Blu UE (art. 27-quater co. 14 Dlgs 286/1998). Le pubbliche amministrazioni, all’atto di emanare un bando di concorso, quand’anche tengano a mente queste categorie, continuano a considerarle come eccezioni a una generale preclusione ancora vigente. Agli stranieri che non rientrino in queste eccezioni non resta così che impugnare davanti al giudice il bando di concorso, chiedendo che ne venga riconosciuto il carattere discriminatorio.

Da anni ormai i giudici danno, in modo pressoché univoco, ragione al ricorrente e condannano l’amministrazione a modificare il bando di concorso. L’argomento a sostegno di questo orientamento ormai consolidato si basa su due elementi. Il primo è che l’Italia ha ratificato nel 1981 la Convenzione Oil 143/1975. La convenzione afferma il principio di parità di opportunità e di trattamento in materia di occupazione e di professione tra lavoratori stranieri legalmente soggiornanti e lavoratori nazionali (art. 10). Gli Stati che la ratificano si obbligano ad abrogare qualsiasi disposizione legislativa e modificare qualsiasi disposizione o prassi amministrativa incompatibili con questo principio (art. 12). Non possono poi imporre ai lavoratori stranieri restrizioni nell’accesso all’occupazione (in particolare, ai posti di lavoro pubblici), salvo che questo si renda necessario nell’interesse dello Stato (art. 14). Il secondo elemento è dato dalla constatazione che le disposizioni citate, che consentono l’accesso al pubblico impiego a determinate categorie di stranieri, riguardano soggetti che, di per sé, non offrono alcuna particolare garanzia di fedeltà alla Repubblica. Può trattarsi infatti di persone appena arrivate in Italia (si pensi al rifugiato) o addirittura arrivate illegalmente (il clandestino che abbia poi sposato in Italia un cittadino dell’Unione europea). Se lo Stato e la sua legge non vedono motivi per vietare l’accesso al pubblico impiego a queste persone, su che base dovrebbero vietarlo – poniamo – allo straniero che abbia appena conseguito un dottorato di ricerca alla Bocconi? Questo stesso orientamento è stato benedetto dalla Corte costituzionale (ordinanza n. 139/2011), che ha allo stesso tempo preso le distanze da quello, restrittivo, della Cassazione.

L’occasione della legge europea

Quale partita si sta giocando in proposito? Il disegno di legge europea 2013 (la legge con cui l’Italia adegua la propria normativa agli obblighi comunitari) include, tra le categorie di stranieri esplicitamente ammesse al pubblico impiego, il destinatario di protezione sussidiaria (parificandolo così al rifugiato). Se lo facesse modificando solo il testo del Dlgs 251/2007, la situazione descritta fin qui resterebbe sostanzialmente inalterata; le tesi sostenute dai giudici, anzi, risulterebbero rafforzate dall’inclusione di un’ulteriore categoria del tutto priva di una connotazione di fedeltà alla Repubblica. Viene però introdotto, con tecnica legislativa censurabile, un nuovo comma nell’art. 38 Dlgs 165/2001, nella forma seguente: “Le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 3 (quelle, cioè, che prevedono l’accesso al pubblico impiego dei cittadini dell’Unione europea, ndr) si applicano ai cittadini di paesi terzi che siano titolari del permesso di soggiorno Ce per soggiornanti di lungo periodo o che siano titolari dello status di rifugiato ovvero dello status di protezione sussidiaria”. A prima vista si tratta solo di una inutile ripetizione, neanche completa, di disposizioni contenute in altre leggi. Il rischio, però, è che questa ripetizione venga interpretata come un intervento del legislatore mirato a escludere tutte le categorie non esplicitamente citate. Naturalmente, un’interpretazione di questo genere resterebbe in contrasto con gli obblighi posti dalla Convenzione Oil 143/1975 e, quindi, con l’articolo 117 comma 1 della Costituzione; ma le amministrazioni pubbliche si sentirebbero legittimate a mantenere, nei bandi di concorso, le restrizioni basate sulla cittadinanza, e il diritto di accesso dovrebbe essere fatto valere, per molto tempo ancora, a seguito di azione giudiziaria e a titolo individuale.

C’è qualcuno dall’altra parte del campo, qualcuno che cerchi di far dire finalmente alla legge, in modo esplicito, quello che la giurisprudenza vi coglie in filigrana alla luce del dettato costituzionale? Al Senato, c’è stato un debole tentativo di emendare questo testo pasticciato, ma si è infranto contro la resistenza di pezzi di burocrazia ministeriale che preferiscono continuare a perdere in giudizio piuttosto che adattarsi a un paese che cambia. Alla Camera qualche parlamentare ci riproverà, nella distrazione della massa. Con maggior successo? Dipende molto da quanto i ministri competenti (Lavoro, Integrazione, Funzione pubblica) sapranno cogliere l’importanza della questione.