Cooperazione, ecco il nuovo ministero degli Esteri: un “carrozzone” da 26 milioni

• di Thomas Mackinson
• 4 Dicembre 2013

Addio al Ministero degli Affari Esteri, arriva quello degli Esteri e della Cooperazione (MAECI). Ma non cambia solo ragione sociale, tra le novità arriva un viceministro, spuntano l’ennesimo “carrozzone” all’italiana e un generoso riconoscimento alle imprese “profit” che potranno accedere a crediti agevolati e farsi finanziare dallo Stato il capitale di rischio su investimenti anche a scopo di lucro nei paesi in via di sviluppo. Dopo mesi di annunci e attese il governo ha terminato di scrivere la legge quadro sulla cooperazione che dopo 25 anni riforma il settore dell’aiuto allo sviluppo. Dalla Farnesina nulla trapela, fonti della Direzione Generale per la cooperazione fanno addirittura melina, sostenendo che “allo stato non vi è un vero e proprio testo e che il progetto si trova adesso in una fase di concerto interministeriale, coordinata dalla Presidenza del Consiglio”. E invece ecco, anticipato dal fattoquotidiano.it, il testo della riforma in 32 articoli, con tanto di relazione tecnica (leggi) e relativo quadro dei costi. Manca solo la firma. 

L’articolato di legge riprende e amplia la proposta Mantica-Tonini che aveva avuto un primo “sì” dal Senato nella scorsa legislatura. Ma prima di entrare nel dettaglio quello che colpisce subito è il peso specifico della nuova “Agenzia italiana per la cooperazione e lo sviluppo” (Aics): una sigla da tenere a mente perché il nuovo ente – con personalità giuridica, statuto e bilancio autonomi – costerà 26,6 milioni di euro l’anno tra spese di funzionamento e del personale, 450 dipendenti dislocati a Roma e all’estero. Solo la nuova sede – che la relazione tecnica allegata ipotizza di ricavare nelle palazzine ex Civis, a due passi dal ministero e su una superficie di 5.200 metri quadri – costerà in lavori di ristrutturazione e adattamento oltre 7 milioni di euro. Costi che andranno ad aggiungersi, attenzione, a quelli della Direzione generale per la cooperazione (Dgsc) cui la legge del 49/1987, per un quarto di secolo, ha affidato compiti gestionali e operativi che in parte passano ora all’istituenda agenzia. La Dgcs infatti non va in soffitta, tutt’altro.

L’architettura istituzionale della cooperazione nei 32 articoli del testo viene ridisegnata in profondità, ma senza stravolgere l’assetto di sempre che vuole il settore sotto il controllo della Farnesina. Tramonta, definitivamente, l’idea di un ministero ad hoc, mentre è confermato (art. 10) un viceministro alla Cooperazione con delega specifica in materia, il cambio di denominazione del dicastero in Ministero degli Esteri e della Cooperazione (MAECI), la creazione di un nuovo Comitato interministeriale per la cooperazione allo sviluppo (CICS) che sarà presieduto dal premier e fungerà da cabina di regia, insieme al Ministero e alle competenti commissioni in Parlamento, per la programmazione degli obiettivi e l’indicazione delle risorse necessarie. Entro il 31 marzo di ogni anno il CICS fornirà le linee di indirizzo strategico in materia di cooperazione in un piano triennale di programmazione con l’indicazione dell’ammontare delle risorse da inserire in un allegato alle legge di bilancio, dando “evidenza contabile” a tutte le risorse assegnate, ministero per ministero. La novità rispetto al comitato precedente è che viene ammessa anche l’ANCI che da esecutore di progetti si trasforma in organo di regia, con un  crescente rischio di conflitto d’interessi. L’articolo 15 istituisce poi una Conferenza Nazionale per la cooperazione come “strumento di partecipazione, consultazione e proposta, composta dai principali soggetti pubblici e privati, profit e non profit, con compiti essenzialmente consultivi”. Dunque le Ong che si aspettavano di sedere al tavolo che conta saranno in quello a fianco, con menù e stoviglie già apparecchiate dall’alto, come lamentano da sempre. 

La componente diplomatica resta in piedi e continuerà a dettar legge nella cooperazione, impegnando risorse per 10,8 milioni in spese di personale e altri 1,2 milioni per spese di funzionamento. In altre parole la riforma non crea un soggetto nuovo al posto del vecchio, li mantiene entrambi affiancati, duplicando le direzioni generali, le segreterie, perfino gli autisti (non potevano mancarne quattro alla nascente Agenzia). Di fatto, aumenta il peso dei costi di gestione (+14,1 milioni) sul totale delle risorse che l’Italia destina alla cooperazione. Un risultato paradossale, se si pensa che la riforma prende le mosse dalla necessità dichiarata di ridare consistenza ai finanziamenti allo sviluppo e recuperare terreno sull’impegno di movimentare lo 0,7% del Pil entro il 2015. Oggi, va ricordato, siamo fermi allo 0,1%. E’ vero che con l’ultima finanziaria il governo ha aumentato gli aiuti diretti da 228 a 231 milioni di euro e che ha promesso di inserirne altri due nella legge di stabilità fino al 2016. Ma quei nove milioni – si scopre ora – sono già impegnati per mantenere l’istituenda agenzia, con buona pace della petizione firmata da 172 parlamentari di tutti gli schieramenti al premier Letta, al ministro dell’Economia Saccomanni e degli Esteri Bonino per chiedere un impegno a ristabilire, con la certezza dei fondi, “la credibilità dell’Italia nel mondo”.

Profit è una parola ricorrente nella legge. In particolare nell’articolo 26 che riconosce per legge e istituzionalizza come mai prima il ruolo delle imprese private, delle cooperative, degli istituti bancari e dei fondi internazionali nella cooperazione allo sviluppo. Da tempo, col venir meno degli investimenti pubblici, le politiche nel settore hanno concesso spazi a soggetti privati con scopo di lucro. Con gli articoli 7  e 8 del “decreto del Fare”, ad esempio, il governo Letta aveva già aperto una breccia passata sotto silenzio. Ora la riforma la benedice ammettendo per legge le imprese private alla concessione di crediti agevolati a valere sul fondo rotativo per il sostegno ai progetti di cooperazione e sviluppo. L’articolo 26 della riforma va oltre, stabilendo che una parte del fondo (senza definirla) potrà essere destinata a finanziare, anche in forma anticipata, il 100% della quota di capitale di rischio “nell’ambito di iniziative imprenditoriali che prevedano la partecipazione di investitori pubblici e/o privati del paese partner, coerenti con le strategie di riduzione della povertà del Paese stesso”. Non sono invece specificate limitazioni relative al rischio, forse quello maggiore, che i fondi per la cooperazione finiscano a finanziare la delocalizzazione produttiva delle imprese italiane nei contesti economicamente più attraenti.

Un rischio che arriva da lontano. L’antipasto è stata una delibera del Cipe  del 2009 (leggi) che ha regolato le agevolazioni alle imprese italiane che avviano imprese nei Paesi in via di Sviluppo (PVS). Solo la Tunisia, per fare un esempio, ha ricevuto da allora su questo canale finanziamenti per 100 milioni di euro messi generosamente a disposizione per l’acquisto di beni e servizi di origine italiana o per avviare società miste. In pratica  da una parte si induce un governo a corto di fondi a comprare a debito made in Italy, dall’altra si finanzia la colonizzazione economica delle imprese nazionali. Ora la legge accelera su questi fronti, finanziando e tutelando l’investimento italiano. All’imprenditore scaltro basterà mettersi d’accordo con una società straniera, aprire uno stabilimento all’estero, assumere operai a prezzi locali per ottenere il credito agevolato. E approfittare di un incentivo di Stato alla fuga, mascherato da aiuto allo sviluppo. Avrà pure anche una copertura sul capitale iniziale: se le cose si mettono male, dopo due anni potrà chiudere tutto e il capitale perso sarà scaricato sui contribuenti, formalmente chiamati a sostenere lo sviluppo dei Paesi in cui operano.

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Diversi progetti di cooperazione hanno preso questa via. L’ultimo caso, emblematico, è relativo agli apparecchi elettromedicali donati dall’Italia alla Serbia per diversi milioni di euro: hanno fatto la fortuna delle aziende italiane ma cinque anni dopo si scopre che buona parte è rimasta imballata nei sotterranei degli ospedali. A inizio ottobre il Fatto Quotidiano ne ha raccontati molti altri, dai progetti in Kenia lasciati a metà, alle mega-infrastrutture del Sud America commissionate direttamente con accordi internazionali a favore delle grandi imprese, ma con effetti devastanti per il territorio. Fino agli 800mila euro sprecati per regalare un museo virtuale al’Iraq prontamente cestinato dalle autorità di Baghdad. E altri ancora. Tanti che il 23 ottobre scorso il senatore Pd Claudio Micheloni ha depositato una richiesta di commissione parlamentare d’inchiesta (leggi) volta a far luce sui progetti finanziati e i risultati conseguiti. La riforma non fa su questo fronte incisivi passi avanti: pur creando un organismo operativo come l’agenzia lascia lascia in capo alla Direzione Generale per la Cooperazione le competenze sulla programmazione degli interventi e il monitoraggio dei progetti. La nuova legge non individua organismi terzi e indipendenti e non recide quel circolo vizioso della 49/1987 per cui il mandante dei progetti ne è anche il controllore.

Tornando alla nascente Agenzia, la vera innovazione della riforma, sarà vigilata dal ministero e trova la sua ratio originaria nella “possibilità di utilizzare strumenti finanziari innovativi senza sottostare ai vincoli delle norme pubblicistiche sui contratti, come recita la relazione che illustra la riforma. Tra le altre, potrà “assumere personale competente secondo schemi privatistici e maggiore flessibilità di azione”. E qui il rischio-carrozzone si fa pesante, come rivelano le cifre della relazione tecnica allegata alla legge. Il personale (257 dipendenti a Roma e 192 dislocati all’estero) impegnerà ogni anno 7 milioni di euro in più rispetto all’attuale assetto, portando a quota 30 milioni il peso della voce “personale” sul totale del bilancio della cooperazione. E si capisce perché. L’agenzia avrà un direttore generale con stipendio parametrato a quello del Primo presidente della Corte di Cassazione e questo significa che l’uomo a capo della “macchina” che porta aiuti ai paesi poveri, metterà in tasca ogni anno 302mila euro. Di poco sotto, nell’organigramma dell’AICS, due dirigenti di prima fascia da 299mila euro e 18 da 131mila euro. Seguono 81 dipendenti delle aree funzionali e 56 profili di personale tecnico variamente inquadrato, dal dirigente di prima fascia a 299mila a 12 di seconda a 131mila, infine 43 da 44mila euro l’anno. Sommando i maggiori oneri in spese per il personale a quelli per il funzionamento (7,1 milioni l’anno), l’agenzia finisce per produrre un costo aggiuntivo di 14,2 milioni di euro l’anno rispetto a quelli pre-riforma. E alla fine, quanti andranno all’estero a seguire i progetti e quanti resteranno a Roma a frollare burocrazia?

Le unità tecniche locali destinate alle sedi distaccate sono ridotte da 27 a 24 mentre il personale a contratto locale conterà su 168 unità. Ovvero 192 persone all’estero contro 257 dislocate a Roma. Nella nuova agenzia che si occuperà di sviluppo si conteranno, alla fine, solo 56 tecnici e ben 201 figure giuridico amministrative. Che vanno ad aggiungersi al personale della Direzione Generale per la cooperazione del Ministero che continua a esistere con 118 dipendenti che costano 10,8 milioni l’anno, portando così il conto finale della “macchina della cooperazione” alla cifra record 38,9 milioni di euro. Più soldi, quindi, per quelli che stanno bene, a Roma, meno per i progetti di aiuto ai paesi poveri. Se si voleva “proiettare” la cooperazione nel mondo rendendola più snella ed efficiente, anche solo per teste e stipendi, l’esito della riforma pare una controriforma.