Politiche di bilancio: flessibilità e discrezionalità della Commissione Europea

Solo completando almeno una vera riforma e non ridimensionando la spending review, l’Italia può provare a rinviare il bilancio in pareggio senza incorrere nelle procedure per disavanzo eccessivo. Il quesito di fondo è come la Commissione decide sul Patto di Stabilità e Crescita.

Tito Boeri, 02.07.14, lavoce.info

Il pareggio da cercare

Ma quanta “flessibilità” ha l’Italia nella conduzione delle proprie politiche di bilancio? Poca e non solo per le regole europee, quanto per il pesante fardello di un debito pubblico che continua a salire rispetto al Pil. La vera rigidità dei vincoli è legata al giudizio dei mercati, pronti a far aumentare lo spread nel caso in cui si desse l’impressione di aver perso il controllo dei conti pubblici.
Vediamo comunque, a grandi linee, quali sono i margini già presenti nel Patto di stabilità e crescita così come scolpiti sul codice di condotta sulla sua applicazione. È a questi margini che ha fatto riferimento il comunicato conclusivo del vertice di Bruxelles, perché il Patto è stato pienamente confermato, senza deroghe, dai capi di governo UE, ed è stato richiesto all’Italia di raggiungere il pareggio strutturale nel 2015, rafforzando le originali raccomandazioni della Commissione, che erano più possibiliste a riguardo. Poiché l’Italia inevitabilmente non rispetterà la regola del debito, per avere qualche possibilità di evitare l’apertura della procedura per disavanzo eccessivo, deve quindi puntare al pareggio strutturale nel 2015. È un obiettivo molto difficile alla luce del pesante rallentamento dell’inflazione (che avvicina l’andamento del Pil nominale, quello che conta per l’andamento delle entrate, alla crescita reale del Pil, che sarà peraltro significativamente più bassa di quella prevista dal Governo).

La flessibilità preventiva e le riforme

C’è innanzitutto la flessibilità preventiva quella che opera ex-ante, prima dell’apertura della procedura. Riguarda tutti i paesi che non sono attualmente in deficit eccessivo, tra cui l’Italia. Nel caso in cui un paese realizzasse davvero (con tutti i decreti attuativi varati) riforme strutturali che portino a un miglioramento futuro dei conti pubblici, può invocare la cosiddetta “clausola di riforma” (articolo 5.1. della riforma del 2005, vedi allegato). Questo significa chiedere, per un massimo di tre anni, di rallentare il processo di avvicinamento al pareggio di bilancio strutturale (l’obiettivo di medio periodo per l’Italia). Dovrà comunque stare sotto alla soglia del 3 per cento di deficit. Fin quando le riforme non sono state attuate, non si può invocare questa clausola, che deve valere ex-ante.
In altre parole, non serve ad ammorbidire le sanzioni nel caso in cui si entrasse nella procedura per disavanzo eccessivo. Tra l’altro questa clausola si applica in linea di principio solo a paesi che rispettano la regola del debito. Nel nostro caso dovremo invece invocarla per evitare di incorrere la procedura di deficit eccessivo violando sia la regola del debito che quella del bilancio in pareggio. La trattativa è difficile, ma non impossibile.

Per aprirla dobbiamo esibire almeno una grande riforma strutturale, corredata di tutti i provvedimenti attuativi. Forse il Governo, invece di continuare ad aprire nuovi ambiziosi programmi di riforma, farebbe bene a concentrarsi su una di queste e portarla a termine in tempi più rapidi possibili. A quel punto esisteranno margini di discrezionalità perché è molto difficile stimare l’effetto sulla crescita e sui conti pubblici della riforma. L’approccio della Commissione sarà inevitabilmente di tipo qualitativo nel valutarne l’impatto.Il Patto non prevede invece alcuna deroga per spese particolari, tipo investimenti, dal computo del saldo di bilancio strutturale. Se sui cofinanziamenti dei fondi strutturali c’era stata qualche apertura in passato in alcune lettere del commissario Rehn ai ministri delle Finanze, né il testo del Patto, né il codice di condotta offrono appigli a riguardo. E lo stesso comunicato finale del vertice di Bruxelles fa riferimento solo alla flessibilità già contenuta nel Patto. Quindi sembra chiudere del tutto questa possibilità. Certo, si può tornare a negoziare a partire dal prossimo vertice, ma è tutta strada in salita. Soprattutto perché l’Italia ha un record negativo nella spesa dei fondi strutturali e continua a disperderli in più di ottanta programmi operativi contravvenendo alle richieste della Commissione di concentrarli. E il nuovo commissario agli Affari economici Katainen, al momento un supplente, ma probabilmente verrà confermato anche nella nuova Commissione che entrerà in servizio a novembre, sembra tutt’altro che intenzionato a rafforzare il coordinamento della politica fiscale nell’area Euro.

La flessibilità correttiva e la rassegna della spesa

Poi c’è la flessibilità nella parte correttiva del Patto, quella delle sanzioni, una volta aperta la procedura per disavanzo eccessivo. Questa flessibilità interviene ex-post e ci interessa di meno perché la vera sanzione è quella politica e dei mercati. Potremmo comunque invocarecircostanze eccezionali soprattutto nel motivare una caduta delle entrate. Queste circostanze difficilmente si applicano alle spese. Se l’Italia dovesse rientrare nella procedura di disavanzo eccessivo, potrebbe perciò invocare sorprese negative dal lato delle entrate per evitare di essere sottoposta a sanzioni. Questa richiesta è legittima solo se si garantisce di poter mantenere il sentiero correttivo dal lato delle spese.  Ragione in più per concentrare l’aggiustamento sul lato della spesa. Non possiamo permetterci alcun ridimensionamento degli obiettivi della spending review. È il miglior biglietto da visita per documentare gli sforzi fatti nel migliorare i conti pubblici. Ricordiamo che, una volta rientrati nella procedura di deficit eccessivo, non c’è modo di invocare le riforme strutturali per evitare l’aggiustamento che ci sarà imposto dalla raccomandazione.

Riassumendo la giungla e le regole

In sostanza, l’unica vera flessibilità di cui possiamo disporre se vogliamo evitare il rientro nella procedura di deficit eccessivo è quella nel fare riforme significative per rilanciare la crescita. Prima di averle completate possiamo solo giocare sulla discrezionalità nel definire cos’è il saldo strutturale in pareggio al netto delle misure temporanee, dato che il saldo strutturale è nozione alquanto discrezionale (ad esempio, la stima della Commissione considera che l’abbassamento del nostro tasso di disoccupazione sotto al 12 per cento avrebbe effetti inflazionistici; verrebbe da dire: magari!). Ma si tratta di piccoli aggiustamenti: solo lo 0,1-0,2 per cento del Pil. Bisogna perciò accelerare le riforme. Non basteranno certo le linee guida dei nostri Consigli dei ministri: ci vogliono leggi e apparati che le facciano entrare in vigore. Proviamo a fare almeno una riforma fino in fondo.
Ed è anche fondamentale tagliare la spesa pubblica senza ridimensionare i piani della spending review. Sarà il nostro biglietto da visita per evitare almeno le sanzioni, se non sarà possibile scongiurare la riapertura della procedura per disavanzo eccessivo.

Ma come decide la Commissione

Rimane comunque un interrogativo di fondo: come decide la Commissione? Come spiegato sopra, c’è una forte discrezionalità della Commissione nell’interpretazione delle regole. Sui margini di flessibilità, ex-ante o ex-post, la decisione è solo affidata al commissario agli Affari Economici? Quali decisioni richiedono invece la maggioranza della Commissione? Può una burocrazia decidere a maggioranza? Con quali regole, in caso di conflitto, le decisioni vengono prese? Sarebbe bene che non solo i governi, ma anche tutti i cittadini lo sapessero. Servirebbe a rafforzare la consapevolezza di tutti sulla necessità di dotarci di un governo politico della moneta unica, un esecutivo che risponda del suo operato di fronte agli elettori.