Riforma Madia, altro che semplificazione. Col decreto Scia un’altra occasione persa

di Vitalba Azzollini * per @SpazioEconomia

La burocrazia ha costi rilevanti: per i privati, obbligati a conformarsi alle prescrizioni normative, a raccogliere, elaborare, trasmettere e conservare documenti per la P.A., nonché a pagare imposte e altre competenze; per la stessa P.A., su cui gravano spese di adeguamento, enforcement e controllo sui corretti adempimenti da parte di cittadini e imprese. Una regolazione mutevole, farraginosa e poco coerente, poi, determina costi ulteriori, in termini di complicazioni, incertezze e inefficienza. Tutto ciò ha effetti negativi sulla produttività, sulla concorrenza e, quindi, sulla competitività del sistema economico nazionale, rendendo l’Italia poco attrattiva per gli investitori: le esigenze di semplificazione del sistema amministrativo nazionale sono, pertanto, palesi e rilevanti.

Anche per questi motivi è stata accolta con favore la norma della cosiddetta riforma Madia (l. n. 124/2015) che, tra le altre cose, ha delegato il governo alla “precisa individuazione dei procedimenti oggetto di segnalazione certificata di inizio attività o di silenzio assenso […] nonché di quelli per i quali è necessaria l’autorizzazione espressa e di quelli per i quali è sufficiente una comunicazione preventiva”. Era, dunque, atteso il relativo decreto attuativo, teso a rendere più agevole l’esercizio dell’iniziativa economica privata, conferendo maggiore certezza ai rapporti giuridici con la P.A.: in particolare, a quelli instaurati mediante la Scia, “strumento di liberalizzazione” che consente l’immediato inizio di un’attività in presenza dei presupposti normativamente stabiliti, senza necessità di previo assenso amministrativo.

Per molti versi, tuttavia, al momento le aspettative sono rimaste deluse, come attestato dal parere sul decreto reso dalla Commissione Speciale del Consiglio di Stato: negli ultimi mesi, quest’ultimo ha formulato numerosi rilievi su atti di regolazione del governo, specie esecutivi della citata riforma, rilevandone la scarsa qualità normativa e i conseguenti problemi applicativi. Con riguardo al testo in discorso, i giudici hanno innanzitutto evidenziato come la delega alla ricognizione e alla classificazione dei procedimenti sopra precisati, che costituiva l’oggetto principale della delega, sia stata ignorata dall’esecutivo, nonostante la sua “indiscutibile utilità per il cittadino chiamato a orientarsi tra le nuove potenzialità della liberalizzazione delle attività economiche e il permanente potere di intervento delle pubbliche amministrazioni”. Quindi, a tal fine occorrerà un nuovo atto normativo che, peraltro, dovrà raccordarsi con quello in discorso ed entrambi dovranno essere armonizzati con le disposizioni previgenti.

Ancora una volta, il governo ha dimostrato di non tenere in debito conto il fatto che “i problemi della Pubblica amministrazione spesso dipendono proprio dalla cattiva o mancata attuazione delle leggi, se non dall’eccesso o dal disordine di esse”. A ciò si aggiunga che la scelta dell’esecutivo di elaborare un testo normativo a sé stante – cioè il decreto in esame – anziché integrare e modificare (cosiddetta novellazione) le disposizioni già esistenti in tema di Scia (l. n. 241/1990), non risponde di certo ai canoni della migliore regolazione: la disciplina di una materia va concentrata nel medesimo provvedimento legislativo, così da risultare agevolmente conoscibile nella sua interezza. Invece, l’allocazione in diverse leggi di prescrizioni relative al medesimo istituto comporta un “evidente sacrificio delle esigenze di semplificazione normativa, ma anche di quelle di coerenza, di razionalità e di coordinamento dell’assetto regolativo”, oltre a un aggravio per cittadini e imprese.

Il Consiglio di Stato segnala, peraltro, come il cosiddetto decreto Scia sia carente nel raccordo con la disciplina già vigente. Tra gli altri profili, ad esempio, il termine di 18 mesi, previsto dalla citata l. n. 124 per l’intervento “in autotutela”, può prestarsi a “prassi amministrative conservative” o addirittura elusive con riferimento al potere della P.A. di incidere in via inibitoria, repressiva o conformativa sull’attività oggetto di Scia: se, da un lato, non è chiaro il momento a partire dal quale tale termine inizia a decorrere, dall’altro, la P.A potrebbe ritenerlo rispettato con il mero avvio dell’iter  – “magari privo di motivazioni e destinato a protrarsi per anni” – anziché con la conclusione del procedimento. Ciò può tradursi in un nocumento dei princìpi di certezza dei rapporti giuridici e di tutela dell’affidamento, nonché della trasparenza dell’azione amministrativa: ci si sarebbe aspettati che il governo intervenisse più puntualmente, anche al fine di risolvere le difficoltà interpretative rilevate al riguardo dalla prima e non univoca giurisprudenza.

Il Consiglio di Stato evidenzia ancora che l’esecutivo non ha rigorosamente definito la disciplina di quelle attività soggette a Scia le quali, per il loro svolgimento, necessitano di “altre Scia, comunicazioni, attestazioni, asseverazioni e notifiche”; non ha previsto soluzioni circa le garanzie per il terzo che lamenti lesioni a seguito dell’avvio di un’attività soggetta a Scia; inoltre, non ha attuato la disposizione della legge delega concernente l’obbligo di comunicazione ai soggetti interessati dei “termini entro i quali l’amministrazione è tenuta a rispondere ovvero entro i quali il silenzio dell’amministrazione equivale ad accoglimento della domanda”. Infine, con riferimento alla previsione di “moduli unificati e standardizzati”, da pubblicare sui siti istituzionali delle amministrazioni destinatarie di Scia, i giudici invitano l’esecutivo ad integrare il decreto con il divieto, utile ad arginare non commendevoli prassi applicative della P.A., di richiedere documentazione ulteriore rispetto a quella indicata dai moduli stessi, nonché a precisare che lo sportello unico al quale presentare istanze, segnalazioni ecc. deve essere, almeno di regola, telematico.

“The hard road from reform to implementation”, ha scritto il Consiglio di Stato. Se la legge Madia mirava a “un cambiamento profondo nell’amministrazione pubblica del Paese”, appare palese come la fase di realizzazione sia finora carente, e non solo relativamente al decreto esaminato. Chissà se, prima di vantare le proprie riforme, il governo comprenderà che esse sono tali solo quando raggiungono “un’effettiva attuazione, che sia effettivamente ‘percepita’ da cittadini e imprese”; chissà se, come indicato dai giudici, inizierà finalmente a svolgere “una verifica dell’‘impatto positivo’ delle norme, così da ridurre e non invece aggravare oneri di comprensione, interpretazione, pratica applicazione, prevenzione del contenzioso, da parte di tutti i destinatari”. E chissà se per questi ultimi arriverà, almeno per una volta, “la volta buona”. 

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