Appalti, in Germania corsi di formazione per i funzionari pubblici e solo 4 settimane per aggiudicare le piccole opere

• di Daniele Fiori
• 18 Dicembre 2018

Poche leggi, molti regolamenti di attuazione e ancor più linee guida adottate a livello locale. L’ordinamento tedesco in materia di appalti è “molto tecnico e richiede un’efficace cooperazione tra figure esperte”, racconta a ilfattoquotidiano.it Daniel Urso, esperto in materia all’interno del Rechtsanwaltskanzlei Pagliaro, studio legale con sede a Colonia. Come mai allora i dati forniti dall’ABZ, il centro di consulenza della Baviera per le aziende che vogliono partecipare agli appalti, raccontano che in Germania l’iter per l’aggiudicazione di un’opera pubblica si conclude in soli quattro mesi se si parla di un appalto a livello europeo, 6-8 settimane per quelli a livello nazionale e in 3-4 settimane se si tratta di una procedura semplificata? Il segreto sta principalmente nel livello di competenza e assistenza di cui godono i piccoli enti, come quei Comuni che invece in Italia fanno lievitare i tempi della gestione degli appalti fino a due anni e mezzo per la sola progettazione e altri 7 mesi per l’assegnazione.

Il governo italiano ha annunciato l’intenzione di riscrivere il Codice degli appalti rinnovato nel 2016 e martedì il vicepremier Luigi Di Maio ha fatto sapere che si procederà con una legge delega mirata a “eliminare un terzo delle norme”. Secondo il vicepremier, infatti, il Codice “sta bloccando gli investimenti”. In Germania però gli appalti procedono spediti anche quando a occuparsene sono gli enti più piccoli. Il segreto sono una burocrazia e un corpo di funzionari altamente qualificati. Non esiste una sola task force centrale, ma dallo Stato federale ai singoli Länder alle autorità locali tutti si occupano della formazione e dell’aggiornamento dei propri dipendenti.

“In Italia a quanto mi risulta il mestiere nelle Pa si apprende dai colleghi, con il rischio connesso che venga trasmessa anche un eventuale bagaglio di ‘bad practice‘”, spiega Urso. In Germania si ha invece la cosiddetta duale Ausbildung che “garantisce l’affiancamento di insegnamenti teorici all’esperienza pratica nell’ambito di una formazione alla carriera di dipendente pubblico”. Lo ha sperimentato lo stesso Urso: ” Recentemente ho frequentato un corso di specializzazione e posso dire che il 90% dei frequentanti erano dipendenti pubblici, provenienti dalle più svariate amministrazioni, dai Comuni fino ai Centri di accoglienza per migranti“.

L’impianto tedesco, oltre alla formazione dei funzionari, ha un altro elemento chiave nei servizi di consulenza su misura che vengono garantiti a seconda del tipo di pratica. E aiutano, ancora una volta, soprattutto le stazioni appaltanti più piccole. Sono stati creati, ad esempio, il Centro di competenza per gli appalti sostenibili (KNB) e il Centro di competenza per gli appalti innovativi (KOINNO), che sostengono le stazioni appaltanti a livello federale, statale e locale. Inoltre, le autorità federali hanno il compito di monitorare le procedure di appalto proprie, ma anche quelle degli enti subordinati, dai Länder ai comuni. Il monitoraggio avviene sotto forma di controllo legale e tecnico. In pratica, le autorità di Berlino svolgono una funzione di consulenza e co-esame al servizio degli enti locali. In singoli casi, dovuti a irregolarità o particolari complessità, è addirittura previsto che l’ente federale possa subentrare alla piccola amministrazione nel ruolo di stazione appaltante, anche a procedura in corso.

Un altro cardine della legislazione tedesca è “la necessità di favorire il cosiddetto Mittelstand“, le piccole e medie imprese. Per rispettare questa norma, è previsto il meccanismo chiamato “scorporo per lotti” della procedura, che garantisce incarichi con importi ridotti e una percentuale di contratti vinti dalle Pmi tradizionalmente elevata, “tanto che tale interesse è legislativamente ancorato al comma 4 del Par. 97 della legge contro le limitazioni della concorrenza”, afferma Urso.

Il governo gialloverde, stando alle bozze circolate finora, punta ad alzare le soglie sotto le quali un appalto può essere aggiudicato con procedura semplificata. Da questo punto di vista, in Germania ad aprile 2016 è entrata in vigore la legge sulla modernizzazione degli appalti pubblici (Vergaberechtsmodernisierungsgesetz) che attua le direttive UE in materia. Poco più di un anno dopo, il 2 settembre 2017, è stata riformata invece la parte riguardante le gare sotto le soglie oltre le quali entra in vigore la normativa comunitaria. L’Unterschwellenvergabeordnung riporta proprio i criteri per la scelta della procedura e quindi le fattispecie che consentono l’utilizzo della procedura semplificata. “Troviamo 17 punti: i primi sedici fanno riferimento alle caratteristiche dell’incarico, mentre solo l’ultimo fa riferimento al criterio della soglia prezzo“, spiega Urso. “La determinazione di questa soglia è però lasciata a normative dei singoli Länder, il che comporta un quadro estremamente complesso. Nel Land del Nord-Reno-Westfalia, per esempio, la soglia è fissata a 25mila euro netti, sotto i quali è consentito il ricorso alla procedura negoziata senza necessità di ulteriore motivazione”. Più del criterio del prezzo, è quindi la natura dell’incarico a far sì che si possa ricorrere o meno a una procedura semplificata.

La stessa riforma del 2017 conferma come criterio per l’assegnazione di un appalto quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, “da calcolarsi sulla base del rapporto qualità-prezzo”. “Vi è una particolarità specifica tedesca, cioè il riferimento alle norme sulla determinazione dei prezzi (Preisgesetz)”, segnala Urso. Il prezzo di mercato è considerato infatti un “criterio dirimente” e un incarico può persino essere considerato nullo se il prezzo è stato stabilito “in violazione di tale normativa”. Inoltre, la legge prevede entro la fine del 2019 la completa digitalizzazione delle procedure, con un risparmio in costi burocratici stimato dal ministero dell’Economia in 3,9 miliardi di euro all’anno per le aziende e 1,8 miliardi l’anno per le amministrazioni. Contemporaneamente, la precedente riforma del 2016 ha creato le basi per lo sviluppo di una statistica nazionale sugli appalti pubblici, ancora in fase di attuazione. Permetterà di avere in un unico database tutte le informazioni sugli appalti pubblici in Germania e “valutarne meglio il successo economico“, scrive il ministero.

In assenza di dati certi, l’ultimo monitoraggio datato 2017 relativo allo stato delle procedure di appalto, voluto dall’Ue, racconta di problematiche riguardanti la corretta applicazione della legge, ma non le tempistiche. D’altronde, una stazione appaltante, che sia un Länder o un piccolo Comune, deve sottostare a determinati vincoli temporali. Dopo la preparazione e la pubblicazione della gara, chi intende partecipare ha sei giorni di tempo per inviare la documentazione. Poi, per presentare l’offerta vera e propria, la scadenza varia dai 15 ai 52 giorni a seconda del tipo di appalto. Una volta completato da parte della stazione appaltante l’esame delle offerte ricevute, l’aggiudicazione deve avvenire in un tempo che viene definito “ragionevole“. I dati dell’ABZ traducono questa parola in un lasso di tempo che varia a seconda della procedura dalle tre settimane ai quattro mesi, in media, dalla pubblicazione della gara all’assegnazione dell’incarico.

In Germania, infine, non esiste un’unica autorità anticorruzione: l’impegno è suddiviso tra istituzioni e organismi di diritto privato. C’è il Dipartimento per la corruzione e i crimini ambientali che ha potere investigativo. Il ministro dell’Interno supervisiona invece l’operato dell’ufficio federale di polizia per i reati economici e la corruzione che ha, tra gli altri, poteri di raccomandazione e consultazione. Lavora in coordinamento con la Polizia investigativa (Bundeskriminalamt). Inoltre, esiste un Dipartimento investigativo apposito per Amburgo, la città tedesca che vanta il terzo porto più grande del mondo e il primo d’Europa. Infine, si occupa di lotta alla corruzione anche il ministero per lo Sviluppo. Nel settore privato, invece, operano le Camere di Commercio e Industria e la Federazione delle industrie tedesche.