“Economia in stagnazione“: è intitolata così la nota congiunturale dell’istituto di ricerche Ref che prevede per il 2019 una crescita ferma. Né espansione né recessione, dunque: secondo il Ref, che fa parte del panel di previsori su cui si basano le stime dell’Ufficio parlamentare di bilancio, il pil registrerà quest’anno un +0 per cento e salirà dello 0,8% nel 2020. Anche come conseguenza del denominatore fermo, il rapporto tra deficit e pil salirà dall’1,9% dello scorso anno al 2,1% per arrivare al 2,3% nel 2020. In rialzo anche il debito che è previsto in salita dal 131,5% del Pil dello scorso anno al 132,3% quest’anno e al 132,9% il prossimo. Il rapporto dunque “si mantiene lungo una traiettoria crescente, risultando nel 2020 oltre un punto al di sopra del livello del 2018, e tre punti e mezzo al di sopra del valore indicato dal governo”, che per quest’anno continua a prevedere un pil in crescita dell’1%. Pesa anche la “perenne campagna elettorale“, in seguito alla quale “si finisce per programmare ex-ante una restrizione fiscale senza sapere quali saranno le condizioni del ciclo economico nel momento in cui questa verrà attuata” e “la spesa per gli investimenti e quella per l’istruzione continuano a essere mortificate, perché di fatto tutti gli spazi a disposizione vengono saturati da variazioni delle spese correnti o riduzioni di imposte adottate nella prima fase della legislatura”.
La frenata italiana è strettamente legata a quella dell’eurozona, che a sua volta va collegata all’avvio delle “guerre commerciali” da parte di Trump e alle prospettive incerte sulla Brexit. Senza contare che anche nei paesi emergenti non mancano le situazioni di crisi – Argentina, Venezuela, Turchia – e il rallentamento della Cina è “un’incognita che pesa sulle prospettive globali”. Tuttavia l’Italia resta fanalino di coda perché sconta un differenziale di crescita rispetto agli altri Paesi dell’area euro che “si posiziona da diversi anni intorno al punto percentuale, con oscillazioni che riflettono le caratteristiche di ciascuna fase ciclica”. Sul fronte interno, “la nostra economia sta attraversando un percorso di aggiustamento caratterizzato dall’apertura di un differenziale d’inflazione rispetto alle altre economie dell’area euro. Sono le spinte deflazionistiche indotte dagli abbondanti spazi di capacità produttiva inutilizzata e dai livelli elevati della disoccupazione. La bassa dinamica salariale è tra i fattori che hanno portato negli ultimi tre anni a chiudere il divario di crescita rispetto ai maggiori partner europei in termini di export e attività industriale. Ma è anche parte della spiegazione della bassa crescita dei consumi. Siamo ancora vincolati a un percorso di crescita guidato dalle esportazioni, un canale di sbocco delle nostre produzioni per sua natura instabile. Quando le condizioni internazionali si fanno meno favorevoli la nostra economia si spegne”.
Il tentativo del nuovo governo “è stato quello di transitare verso uno schema di sviluppo in cui la domanda trae sostegno da una politica di bilancio di segno espansivo. La reazione negativa dei mercati e delle autorità europee hanno spinto a ridimensionare la portata delle ambizioni”. In questo contesto, il fatto che il governo sia “frutto di una coalizione che non era stata esplicitata prima delle elezioni, e che per questo necessita di un passaggio intermedio, come le prossime elezioni europee, che anche questa volta si caricano di un significato, per le sorti del Governo nazionale, che non dovrebbero avere” ha conseguenze dirette sulle politiche di bilancio.
“Nei prossimi anni più difficile disinnescare clausole” – Ad avviso del Ref, “i saldi di quest’anno sono meno a rischio di quanto enfatizzato nel dibattito corrente, considerando che le principali misure di spesa, soprattutto il reddito di cittadinanza, potrebbero richiedere tempi di attuazione più lunghi rispetto a quanto ipotizzato in sede di costruzione del bilancio. I nodi della finanza pubblica saranno da sciogliere soprattutto nel 2020″ perché “la politica di bilancio ha fatto ampiamente ricorso ancora una volta alle clausole di salvaguardia“. Gli obiettivi di finanza pubblica dal prossimo anno “sono blindati attraverso un’ipotesi di aumento delle aliquote dell’Iva di entità rilevante. Sebbene si tratti di una impostazione già sperimentata nel corso degli anni passati, quando si è poi riusciti di fatto a disinnescare gli aumenti dell’Iva programmati, le circostanze attuali contengono un maggiore grado di rischio. In particolare, negli anni scorsi le clausole erano introdotte al fine di garantire il rispetto di un percorso di rientro che puntava nel medio termine all’obiettivo del pareggio, e questo aveva poi consentito di evitare” gli aumenti “ricontrattando il target di anno in anno in senso peggiorativo”.
Invece “questa volta le clausole puntano a conseguire un deficit che si posizionerebbe all’1,5 per cento del Pil nel 2021, un livello quindi abbastanza elevato rispetto al target di medio termine; senza gli aumenti dell’Iva lo stesso quadro programmatico del Governo sposterebbe il saldo al 3 per cento del Pil. Una semplice revisione in senso peggiorativo degli obiettivi questa volta non potrà bastare. E’ per questo che la partita delle politiche di bilancio è ancora tutta da giocare, e nuove fasi difficili sono da mettere in conto”. Per questo “pur essendo difficile formulare delle ipotesi sulle politiche che verranno effettivamente adottate, nelle nostre previsioni abbiamo indicato livelli del saldo superiori agli obiettivi. Questo perché abbiamo escluso la clausola di salvaguardia, e adottato misure compensative solo parziali. In particolare, ridimensionando il livello degli investimenti pubblici rispetto ai programmi e incorporando solamente una frazione delle clausole, ovvero un incremento di un
punto dell’aliquota dell’Iva ordinaria, per un gettito atteso di circa quattro miliardi di euro”.
“Ricerca di legittimazione politica influenza politiche di bilancio” – L’analisi del Ref nota che la politica di bilancio di questo governo, così come quelle di Renzi, non rispetta i “tradizionali modelli del ciclo politico”, basati sulla tesi secondo cui gli esecutivi “tendono ad alterare l’intonazione della politica di bilancio al fine di massimizzare il consenso prima delle elezioni” per cui adottano “politiche fiscali restrittive nella prima fase della legislatura e espansive nel periodo finale”. L’ipotesi “è che gli elettori siano miopi e abbiano memoria corta; prima delle elezioni si promette molto ma, una volta vinte, i programmi elettorali vengono abbandonati: si adottano innanzitutto le misure più impopolari, fra cui quelle che conducono a migliorare il bilancio”, operazione “più semplice nei casi di alternanza di Governo, nei quali si può attribuire la responsabilità della mancata realizzazione del proprio programma elettorale al Governo precedente”.
Ma questo “non è quello che è accaduto in Italia durante la scorsa legislatura e non è ciò che si sta verificando nella fase attuale. Già il Governo Renzi, dopo il primo anno di legislatura guidata da Enrico Letta, spostò l’asse della politica di bilancio verso misure di segno espansivo e con riscontri immediati in termini di consenso (il provvedimento degli 80 euro da solo comporta un impegno finanziario per circa 9 miliardi di euro su base annua). Con qualche analogia, la politica di bilancio del nuovo
Governo si gioca tutti gli spazi fiscali a disposizione nel primo anno. L’entità dell’impegno finanziario delle misure adottate è smussata nella quantificazione del deficit
2019 dal fatto che quota 100 e reddito di cittadinanza non vanno a regime da subito, ma le misure adottate portano comunque il saldo tendenziale della finanza pubblica vicino al 3 per cento del Pil. Di lì occorrerà scendere con misure tutte da definire: per ora valgono “clausole di salvaguardia” sull’Iva, che a regime nel 2021 pesano per un
punto e mezzo di Pil. In sostanza, il percorso della legislatura appare segnato: misure di segno espansivo subito, e misure di correzione negli anni a venire”, anche se gli spazi a disposizione “dipendono da una pluralità di fattori, fra i quali vi sono l’evoluzione del ciclo, l’andamento dei tassi d’interesse, il clima generale dei mercati finanziari, oltre al quadro politico europeo e alla disponibilità a “concedere” o meno rallentamenti nel percorso di miglioramento dei saldi di bilancio di un paese”.
Questo andamento “potrebbe lasciare presumere che le politiche di bilancio siano state negli ultimi anni in qualche modo indipendenti dal ritorno politico. In alternativa, si può avanzare l’ipotesi che la legislatura passata, come quella in corso, soffrano dell’esigenza di continua legittimazione dei Governi in carica, il che porterebbe ad
aumentare il rilievo di passaggi elettorali – come le elezioni europee o degli enti locali – che in linea di principio non dovrebbero condizionare le scelte dei Governi in carica. Il deficit di legittimazione del Governo Renzi derivava evidentemente dal fatto che il Presidente del Consiglio non era stato il leader della coalizione al momento delle elezioni”, mentre “nella situazione attuale il Governo è frutto di una coalizione che non era stata esplicitata prima delle elezioni, e che per questo necessita
di un passaggio intermedio, come le prossime elezioni europee, che anche questa volta si caricano di un significato, per le sorti del Governo nazionale, che non dovrebbero avere”.
In queste condizioni, “il Governo in carica si ritrova di fatto in una sorta di perenne campagna elettorale, il che, evidentemente, ha due tipi di conseguenze dal punto di vista della politica di bilancio. La prima conseguenza, è la possibile incoerenza temporale fra il ciclo della politica fiscale e il ciclo economico. Si finisce difatti per programmare ex-ante una restrizione fiscale senza sapere quali saranno le condizioni del ciclo economico nel momento in cui questa verrà attuata. Nella scorsa legislatura è andata bene, perché nel 2016-17 l’economia è stata attraversata da una fase di ripresa; dobbiamo sperare che anche nel 2020-22 le cose vadano bene. La seconda conseguenza è che politiche adottate per massimizzare il ritorno elettorale di breve finiscono per premiare alcune voci di bilancio, penalizzandone poi altre; la spesa per gli investimenti e quella per l’istruzione continuano a essere mortificate, perché di fatto tutti gli spazi a disposizione vengono saturati da variazioni delle spese correnti o riduzioni di imposte adottate nella prima fase della legislatura. La priorità dettata dall’esigenza di inseguire l’elettore nel breve finisce così per generare schemi di politica economica che, per quanto possano essere condivisibili su alcuni punti specifici, tendono a non rientrare in un disegno ben strutturato, quanto piuttosto a cercare un ritorno elettorale nell’immediato”.
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