Csm, collegi locali e il sorteggio tra i più votati: una proposta di riforma contro il potere delle correnti di magistrati

• di Filippo Leonardo
• 30 Giugno 2019

Riceviamo e pubblichiamo l’intervento di Filippo Leonardo, presidente della prima sezione della Corte d’Appello di Reggio Calabria. Si tratta di una proposta di riforma del sistema di elezione del Consiglio superiore della magistratura 

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Le vicende di queste ultime settimane, se ovviamente confermate dalle verifiche giudiziarie, appaiono drammatiche e sconvolgenti al di là dell’immaginabile. Che il sistema delle correnti avesse occupato spazi non propri, arrivando ad un controllo totale di un organo istituzionale e costituzionale quale è il Csm, così come a livello locale dei consigli giudiziari, e che gli effetti perversi di quest’occupazione avessero creato un totale condizionamento dei meccanismi di nomina dei magistrati negli incarichi direttivi e semidirettivi attraverso accordi tra i maggiorenti delle correnti (c.d nomine a pacchetto) volti, non tanto ad individuare il magistrato più idoneo a ricoprire un certo incarico, quanto piuttosto a ripartire gli incarichi secondo un sempre attivo manuale Cencelli in modo da mantenere un equilibrio di forza tra le correnti, erano tutte circostanze ben note ai magistrati e che hanno indotto la maggior parte di essi, sin dal loro ingresso in magistratura, a far parte di una corrente con l’obiettivo inconfessabile ed inconfessato di non essere tagliati fuori a priori da una possibile progressione di carriera, oltre quella economica già prevista sulla base della mera anzianità. Si è trattato in conclusione di un sistema ben noto, colpevolmente tollerato dalla maggioranza dei magistrati e di cui molti di essi sono stati di volta in volta vittime e beneficiari.

Il meccanismo, per quanto perverso e deviante, sembrava, però, non intaccare, almeno nella percezione della generalità dei magistrati, le garanzie di indipendenza ed autonomia del magistrato nell’esercizio quotidiano della giurisdizione. Lo scrivente, come tanti altri magistrati (spero tutti), potrebbe sicuramente testimoniare sotto giuramento di non aver mai subito negli anni di esercizio della giurisdizione, indebite interferenze e pressioni né da dentro il Palazzo né da fuori del Palazzo. In particolare il magistrato non ha sicuramente mai avvertito il timore di poter subire ritorsioni da parte del Csm, ad esempio sul piano disciplinare, in conseguenza delle sue decisioni nell’esercizio della giurisdizione. Non sembrava, dunque, intaccato uno dei principali fondamenti dello Stato di diritto e cioè la garanzia di avere un giudice indipendente ed autonomo e, quindi, nella condizione di poter esercitare la giurisdizione in modo sereno ed imparziale.

Le ultime vicende ci hanno, però, consegnato una rappresentazione della realtà che si è spinta al di là di quanto la maggior parte dei magistrati e penso degli stessi cittadini italiani potesse immaginare. In primo luogo si poteva forse ipotizzare in termini di rischio, ma di certo non rappresentarsi come fatto già reale, che componenti ed ex-componenti della Consiglio Superiore della Magistratura potessero intessere con soggetti esterni alla magistratura (politici, imprenditori, avvocati) trame occulte per condizionare le nomine dei dirigenti degli uffici (ed in particolare di Procuratori della Repubblica) e tra l’altro non già perché spinti da semplice rapporto di stima od amicizia verso la persona ma con il precipuo interesse di collocare in quei posti soggetti che avrebbero dovuto per riconoscenza proteggerli da azioni giudiziarie presenti e future.

In secondo luogo, e la cosa è ancora più devastante, non era immaginabile che per raggiungere la finalità sopra descritta si imbastissero false accuse per supportare azioni disciplinari tese ad intimorire il magistrato, che aspirasse all’incarico direttivo oggetto di appetiti, perché desistesse da tale intento o peggio ad indurre il magistrato ritenuto scomodo ad andare via dal distretto in cui ricopriva un incarico direttivo e ciò per liberare il posto in favore di un magistrato amico o comunque disponibile ad assicurare sacche di impunità. 

Si tratta evidentemente di un’ulteriore perniciosa degenerazione del sistema correntizio di controllo delle nomine colpevolmente tollerato dalla magistratura. Tale degenerazione costituisce, peraltro, solo un assaggio di ciò che potrebbe accadere nel caso in cui la vicenda odierna venisse strumentalizzata dalla politica per un intervento normativo di tipo costituzionale volto ad alterare l’attuale assetto del Csm ed in particolare la sua attuale composizione, che prevede i 2/3 dei componenti provenienti dalla magistratura attraverso un meccanismo elettivo ed 1/3 di nomina politica. Modificare questa percentuale, prevedendo ad esempio un numero pari di componenti togati e di componenti di nomina politica (c.d. laici), equivarebbe ad esporre la magistratura tutta, giudicante e requirente, al rischio di pesante condizionamento nello stesso esercizio della giurisdizione. L’azione disciplinare diventerebbe una clava utilizzabile all’occorrenza per bastonare ed intimorire il magistrato scomodo. Già si è visto cosa succede quando il magistrato entra indebitamente nel campo della politica intessendo rapporti con politici interessati all’impunità. Immaginiamoci cosa succederebbe, allorché tali politici disponessero da soli dei numeri e del potere di prendere decisioni disciplinari sul malcapitato magistrato scomodo. Non avrebbero nemmeno bisogno di convocare i magistrati in albergo, ma attuerebbero le loro strategie di interferenza sulla giurisdizione nel consesso del Csm alla luce del sole. Sarebbe per i cittadini la fine dello Stato di Diritto.

La via maestra non è, dunque, quella di formalizzare la politicizzazione del Csm, ma al contrario quella di depoliticizzare la componente togata del Csm e per fare ciò occorre ricondurre le correnti della magistratura al loro ruolo di libere associazioni di orientamento culturale dei magistrati sicuramente legittime nell’ambito di una dinamica associativa quale quella dell’Anm, sottraendo loro al contempo qualunque potere di condizionamento ed interferenza nell’elezione dei componenti togati del Csm, che costituisce l’organo istituzionale di autogoverno dei magistrati e non delle loro correnti ed all’interno del quale i componenti esercitano un’attività di tipo propriamente giurisdizionale e lo devono fare con la stessa indipendenza, autonomia ed imparzialità con cui, prima di essere eletti, avrebbero dovuto esercitare la propria funzione giurisdizionale.

Questa necessaria premessa serve a spiegare le ragioni per cui occorre mettere mano ad una riforma del sistema elettorale del Csm, che sul piano strutturale impedisca o quanto meno renda difficile e marginale l’influenza esercitata dalle correnti e più propriamente dei ristretti gruppi direttivi delle stesse, che finora hanno sempre deciso le candidature, gli accordi territoriali e la concentrazione dei voti su questo o quel candidato, creando così tra gruppo direttivo della corrente ed eletto al Csm un rigido vincolo di mandato del tutto incompatibile con un esercizio indipendente ed autonomo della funzione di componente del Csm.

Per raggiungere tale obiettivo si rende, dunque, necessario elaborare un sistema elettorale che abbia le giuste caratteristiche per impedire che il gioco delle correnti monopolizzi l’esito delle elezioni, consentendo la candidatura e quindi la conseguente elezione solo di magistrati che riscuotano il gradimento di pochi soggetti che dirigono le correnti e di cui la massa dei votanti non conosca in alcun modo le qualità umane e professionali.

Com’è noto la legge n. 44 del 28 marzo 2002 ha apportato alla struttura del Csm ed al suo sistema elettorale importanti modifiche, che sono tuttora in vigore. Innanzitutto ha diminuito il numero dei componenti elettivi del Csm da 30 a 24 e, quindi, dei componenti togati da 20 a 16. Si è trattato di una precisa scelta della maggioranza politica dell’epoca avente lo scopo dichiarato di “togliere fiato” al Csm e ciò in quanto un minor numero di componenti avrebbe avuto minor tempo di occuparsi delle attribuzioni più propriamente politiche dell’organo, come quello di rendere pareri, dovendosi concentrare sugli indifferibili aspetti burocratici dell’attività del Csm.

• In secondo luogo la riforma ha sensibilmente modificato il sistema elettorale della componente togata rispetto a quanto previsto in precedenza dalla legge n. 74 del 12 aprile 1990, prevedendo nello specifico: un sistema di tre collegi unici nazionali in cui eleggere rispettivamente i due magistrati di Cassazione, i quattro pm ed i dieci giudici di merito, con una suddivisione dunque dei magistrati di merito secondo la categoria di appartenenza, mentre in precedenza era previsto un collegio unico nazionale soltanto per l’elezione dei 2 magistrati di Cassazione e viceversa per l’elezione dei 18 magistrati di merito, non suddivisi per categoria di appartenenza, la creazione di quattro collegi territoriali, formati quattro mesi prima delle elezioni attraverso l’estrazione a sorte dei vari distretti di Corte d’Appello in modo che il primo ed secondo collegio comprendessero ciascuno non meno del venti e non più del ventiquattro per cento dei magistrati effettivamente in servizio sul territorio nazionale, mentre il terzo ed il quarto ne comprendessero non meno del ventisei per cento;
• delle candidature personali, in cui cioè il magistrato si candidi all’elezione a titolo individuale, mentre in precedenza la candidatura del singolo componente togato era collegata ad una lista;
• un esercizio pieno dell’elettorato attivo non limitato cioè alla categoria di appartenenza, per cui ogni magistrato riceve tre schede elettorali (una per ognuno dei tre collegi unici nazionali) e può esprimere in ciascuna la preferenza per un solo candidato;
• un sistema maggioritario puro per cui vengono eletti i candidati che ottengono in ciascun collegio il maggior numero di voti in misura pari a quello dei seggi da assegnare, mentre in precedenza il sistema era proporzionale con liste concorrenti.

Orbene, appare indiscutibile che l’introduzione dell’attuale sistema elettorale dei componenti togati del Csm aveva come obiettivo precipuo quello di eliminare o quanto meno ridurre lo strapotere delle correnti interne alla magistratura, ma che tale scopo non è stato in alcun modo raggiunto.

Tale esito era, invero, ampiamente prevedibile ove si consideri che il collegio unico nazionale con un elettorato attivo attribuito a tutti i magistrati favorisce inevitabilmente il ruolo delle correnti, potendo solo le stesse raccogliere per un dato candidato un numero sufficiente di voti per il successo elettorale. Solo le correnti possono, infatti, assicurare la necessaria rete di consensi tra distretti che consentano ad un candidato di ricevere voti da parte di un gran numero di colleghi che neanche lo conoscono e che si determinano a votarlo solo per le indicazioni fornite dal gruppo ristretto che dirige la corrente cui appartengono. Invece, colui che non è supportato da correnti potrà solo contare in assoluta prevalenza sul voto dei colleghi del proprio distretto che lo conoscono nell’esercizio delle sue funzioni giurisdizionali. La scelta, dunque, di allargare invece che di restringere i collegi elettorali rispetto a quanto previsto in precedenza ha sostanzialmente vanificato gli obiettivi di contrasto del potere delle correnti perseguiti con le altre innovazioni, quali l’introduzione del sistema maggioritario ed il carattere personale delle candidature. Va in particolare osservato senza infingimenti che la candidatura personale, cioè non collegata formalmente a delle liste elettorali, non appare risolutiva, ove si consideri che il corpo elettorale può essere ben informato, al di là delle indicazioni sulla scheda elettorale, dell’appartenenza di un dato candidato a questa od a quella corrente di magistratura. 

Ciò detto, appare del tutto logico e ragionevole sostenere che il primo passo per perseguire utilmente l’obiettivo di annullare o quanto meno ridurre il potere decisionale delle correnti sul meccanismo elettorale sia costituito dalla previsione di collegi elettorali il più possibile ristretti sul piano territoriale, che possano appunto garantire quanto meno un rapporto diretto di conoscenza e, quindi, può presumersi, anche di eventuale stima personale e professionale, tra elettori ed eletti. Appare infatti evidente che la volontà dell’elettore sia meno condizionabile allorché lo stesso conosca personalmente il candidato, per cui sarà più difficilmente indotto a seguire le stesse indicazioni fornitegli dalla corrente di appartenenza circa il candidato da votare, se ha un giudizio negativo sul medesimo.

Ulteriore vantaggio non secondario di tale previsione è quello di assicurare una reale rappresentatività territoriale al Csm, evitando il perpetuarsi di quella tipica situazione per cui in presenza di collegi unici nazionali i consiglieri eletti siano prevalentemente espressione dei grandi distretti, come Roma, Milano e Napoli.

Naturalmente un passaggio obbligato per conseguire tale obiettivo è ovviamente quello di riportare il numero dei componenti togati del Csm almeno a 20 e nel contempo di eliminare la distinzione dei magistrati di merito per categoria di appartenenza (giudici e pubblici ministeri). Ciò consentirebbe di formare un numero più elevato di collegi aventi una più ristretta base territoriale.

Un incremento del numero di componenti presenta anche altri indiscutibili vantaggi, quali ad esempio:quello di favorire l’espletamento dei numerosi compiti affidati al Csm, che negli ultimi anni sono stati sensibilmente ampliati con conseguente prodursi di inaccettabili ritardi nel loro svolgimento, nonché quello di ridurre il peso individuale del singolo componente del Csm e di controbilanciare al contempo l’inevitabile effetto negativo connesso alla riduzione dell’estensione territoriale dei collegi elettorali e consistente nel rendere il singolo consigliere possibile portatore di interessi localistici nell’ambito di un organo di rilevanza costituzionale destinato a perseguire interessi generali di buona amministrazione della giustizia e di tutela dell’indipendenza ed autonomia della magistratura. Sotto tale profilo si propone anche, per una maggiore trasparenza ed efficienza dell’organo di autogoverno, di introdurre una norma regolamentare che vieti al singolo componente del Csm di prender parte alle decisioni ad esempio in materia disciplinare o di valutazione sulla progressione in carriera che riguardino un magistrato che eserciti le funzioni nel collegio elettorale in cui il primo è stato eletto.

L’ampliamento del numero dei componenti del Csm non dovrà naturalmente comportare un aumento dei costi dell’organo e per raggiungere tale obiettivo di spesa dovrà prevedersi una congrua riduzione dell’attuale indennità che ciascun componente togato percepisce attualmente in aggiunta allo stipendio.

Una possibile soluzione operativa, che individui un numero di collegi elettorali sufficientemente omogenei sul piano quantitativo cui assegnare equamente i 18 seggi previsti per i giudici di merito, è quella di prevedere l’assegnazione di due seggi per i tre collegi corrispondenti ai tre distretti più numerosi: Napoli, Roma e Milano e di un seggio per ciascuno dei rimanenti 12 collegi, corrispondenti in gran parte all’abbinamento di due o più distretti giudiziari. Si propone di seguito il seguente prospetto dei collegi elettorali:

A tali 15 collegi andrebbe aggiunto un sedicesimo collegio per l’elezione di altri due componenti tra i magistrati in servizio presso la Suprema Corte di Cassazione e la Procura Generale, il cui organico complessivo è di 600 magistrati. Quanto all’elettorato attivo, va previsto l’attribuzione del diritto di voto:

• per i 15 collegi di merito a ciascuno dei magistrati in servizio nel distretto o nei distretti che lo compongono, compresi i Mot  con funzioni al momento dell’elezione;
• per il collegio elettorale giudicante e requirente presso la Cassazione a ciascuno dei magistrati in servizio presso la Suprema Corte di Cassazione e la Procura Generale della Cassazione. Si tratterebbe di una soluzione che assicurerebbe anche per la Cassazione e la Procura Generale un utile rapporto di conoscenza umana e professionale tra elettori ed eletti
• Non devono godere dell’elettorato attivo i magistrati sospesi dall’esercizio delle funzioni per l’avvio dell’azione disciplinare od in quanto sottoposti a procedimento penale ex-artt. 30 e 31 Ord. Giud.

Quanto all’elettorato passivo si ritiene necessario limitarlo ai magistrati che abbiano ottenuto almeno la terza valutazione di professionalità.

Vanno altresì esclusi dall’eleggibilità:

• i magistrati sospesi dall’esercizio delle funzioni per l’avvio dell’azione disciplinare od in quanto sottoposti a procedimento penale ex-artt. 30 e 31 Ord. Giud.;
• i magistrati puniti con una sanzione disciplinare superiore all’ammonimento;
• i magistrati che siano stati addetti all’ufficio studi od alla segreteria del Csm da rinnovare;
• i magistrati che siano stati già in passato membri del Csm.

Si propone altresì che non vi siano formali candidature, ma soltanto:

• che le elezioni siano indette almeno 60 giorni prima della data prevista per la votazione;
• che nei 5 giorni successivi alla data di convocazione delle elezioni venga costituito l’Ufficio Elettorale Centrale presso la Cassazione;
• che entro 20 giorni dalla data della convocazione i magistrati che abbiano i requisiti di eleggibilità ma che non siano disponibili ad essere eletti facciano formale dichiarazione in tal senso all’Ufficio Elettorale Centrale;
• che nei 10 giorni successivi alla scadenza del termine precedente l’Ufficio Elettorale Centrale, previa verifica delle condizioni di eleggibilità dei magistrati e delle indisponibilità manifestate, predisponga per ogni collegio l’elenco alfabetico dei magistrati eleggibili con conseguente pubblicazione immediata sul notiziario del Csm.

Escludere formali candidature ha lo scopo di ampliare in concreto l’ambito dei soggetti che possano essere astrattamente destinatari del consenso elettorale, per un verso superando le difficoltà connesse alla presentazione delle candidature e, per altro verso, evitando che le correnti possano tentare manovre persuasive volte a limitare il numero delle candidature.

Il sistema elettorale fin qui delineato, comportando l’elezione di un componente del Csm in ogni collegio elettorale con il sistema maggioritario, costituirebbe pur sempre un miglioramento del sistema elettorale attuale in termini di contrasto allo strapotere delle correnti, consentendo un maggiore rapporto di conoscenza tra eletto e base elettorale, ma non sarebbe comunque in grado di escludere che ad essere eletto sia pur sempre il magistrato su cui la corrente di maggioranza faccia convergere i voti, apparendo del tutto improbabile se non impossibile il successo elettorale di un magistrato che non abbia il gradimento del gruppo dirigente di tale corrente. Ciò comporta inevitabilmente la sussistenza di uno stretto vincolo se non di mandato quanto meno di forte riconoscenza e quindi di sudditanza dell’eletto rispetto al gruppo associativo che lo ha sostenuto. Per escludere il verificarsi di tutto questo, non vi è altra soluzione che inserire una qualche forma di sorteggio nel meccanismo elettorale. 

L’argomento del sorteggio è stato già in passato oggetto di valutazioni negative. Ad esempio la Commissione ministeriale per le modifiche alla costituzione ed al funzionamento del Csm presieduta da Luigi Scotti nell’anno 2016 ha espresso una valutazione negativa sul sistema del c.d. sorteggio (si trattava in quel caso di un sorteggio preventivo volto ad individuare un numero abbastanza ampio di candidabili), osservando che lo stesso presentava dei profili di incostituzionalità per contrasto con l’art. 104 comma 4 Cost., secondo cui i componenti togati devono essere “eletti” dai magistrati, ed inoltre perché un tale meccanismo andrebbe ad intaccare la rappresentatività delle diverse anime della magistratura affidando alla sorte la composizione dell’organo di autotutela. In una successiva proposta avanzata dalla corrente di magistratura Autonomia&Indipendenza il tema del sorteggio preventivo viene ripreso e caldeggiato, con argomentazioni tese a dimostrarne la piena costituzionalità. Chi scrivente ritiene che il sorteggio preventivo non sia un’idonea soluzione, in quanto:

• se finalizzato ad individuare una rosa ampia di candidabili non potrebbe in alcun modo incidere sul gioco delle correnti, che troverebbero comunque tra i candidati estratti a sorte dei propri candidati di riferimento su cui far convergere i voti con tutto quello che ne consegue in ordine al vincolo che li legherebbe al gruppo una volta eletti;
• se finalizzato ad individuare una rosa troppo ristretta di candidabili sarebbe rischiosa, in quanto potrebbe costringere i magistrati elettori a dover scegliere tra colleghi non sufficientemente adeguati alla delicatezza del compito.

Deve, infatti, ritenersi che la capacità di governo e di gestione della magistratura e del servizio giustizia deve costituire un attributo indefettibile per un componente del Csm e che, come correttamente osservato anche dalla citata Commissione Ministeriale, si tratta di una capacità che richiede competenze organizzative e di coordinamento del corpo giudiziario e della macchina operativa, idoneità di programmazione degli interventi, sensibilità nel rapporto con altre istituzioni ed in particolare con il Ministro della Giustizia e quindi in conclusione una molteplicità di requisiti non omologabili a quelli tipici del magistrato e la cui identificazione sarebbe comunque incompatibile con una preselezione del tutto causale. Si rende al contrario necessario che la scelta venga operata dal corpo elettorale su tutta la rosa dei magistrati che abbiano i necessari requisiti. Tra tali requisiti l’anzianità gioca un ruolo importante, perché vuol dire esperienza, ma anche perché l’aver operato per diversi anni negli uffici giudiziari può consentire una corretta valutazione personale e professionale del magistrato da parte dei colleghi del distretto. A garanzia poi dell’idoneità del magistrato a ricoprire il ruolo di componente del Csm può sicuramente bastare il fatto che lo stesso riceva un congruo numero di voti che attestino la stima e la considerazione di cui lo stesso gode tra i colleghi.

Si propone allora l’inserimento a chiusura del meccanismo elettorale di un sorteggio finale tra tutti i magistrati che in un dato collegio elettorale abbiano ottenuto un numero di voti uguale o superiore ad una percentuale di sbarramento del 3 o 4 percento dei voti validi espressi in sede di votazione. Si tratterebbe di un meccanismo idoneo a contemperare:

• l’esigenza che i componenti togati siano individuati in una rosa di magistrati da ritenere tutti egualmente idonei alla delicata funzione
  con l’altrettanto fondamentale esigenza di evitare che il magistrato designato a ricoprire il ruolo di componente togato del Csm sia necessariamente legato ad una corrente di magistratura o che, comunque, se pure inserito in una corrente di magistratura, debba sentirsi legato e vincolato al gruppo di appartenenza che lo ha sostenuto, non risultando tale sostegno decisivo per il suo successo.

Si propone anche che tutti i componenti eletti, prima di prendere le funzioni, seguano un corso di formazione in materia di ordinamento giudiziario, analogamente a quanto avviene con i corsi di conversione cui devono partecipare tutti i magistrati che passino da un settore all’altro della giurisdizione.

Lo scrivente è ben consapevole che l’inserimento di un tale sorteggio finale presenti dei possibili profili di contrasto con la citata norma costituzionale, ma deve ritenersi che ciò non possa e non debba costituire un ostacolo insuperabile de iure condendo. Ed infatti non c’è dubbio che la Politica, qualora convenga sul fatto che la finalità oggettivamente perseguita con una tale riforma sia di alto valore costituzionale quale è quella di assicurare l’esercizio il più possibile imparziale della funzione di garanzia assegnata al Csm, possa agevolmente compiere un adeguamento della norma costituzionale, che, tenendo ferma la designazione da parte dei magistrati dei loro rappresentanti all’interno dell’organo di autogoverno, rimuova il riferimento vincolante all’elezione e rinvii per il concreto meccanismo di selezione alla legge ordinaria.