Centri per l’impiego: per funzionare bene dovrebbero avere un mandato chiaro
di Emiliano Mandrone e Manuel Marocco
Per funzionare bene, i Cpi dovrebbero avere un mandato chiaro, che li metta in grado di fornire servizi integrati capaci di rispondere alle molteplici sfaccettature della discontinuità lavorativa. Oggi invece svolgono spesso solo un ruolo di vigilanza
Dalla fine degli anni Novanta ogni esecutivo ha proposto una nuova formula “miracolosa” per riaccendere il mercato del lavoro: le politiche attive e i centri per l’impiego sono stati un laboratorio che ha generato soluzioni parziali, riforme incompiute e qualche mostro. Spesso il motivo degli insuccessi era la formula “a costo zero” che frenava sul nascere ogni tentativo. Così, al posto di risorse nazionali stabili, si sono utilizzati i fondi della programmazione europea (della durata di sei anni), conferendogli l’aspetto di una sorta di sperimentazione permanente.
Ma nel 2019 – finalmente – le cose cambiano. Si vuol recuperare il tempo perduto e si stanziano ingenti risorse: nel triennio 2019-2021 sono previste circa 11.600 assunzioni e fondi complessivi per 1,2 miliardi di euro. Il Piano straordinario per il potenziamento dei centri per l’impiego e delle politiche attive del lavoro, approvato lo stesso anno, ha provveduto (tabella 1) a ripartire tra le regioni le risorse finanziarie e umane (cui si aggiungono 4 mila navigator) e nel Programma nazionale di riforma per il 2020 sono annunciate pure modifiche volte al rafforzamento infrastrutturale degli uffici.
Sono tante le ragioni che giustificano la presenza di istituzioni deputate a garantire un efficiente funzionamento del mercato del lavoro: si pensi solo alla non ottimale allocazione delle risorse umane; ai mismatch territoriali, di competenze, di istruzione o salariali; alle forti asimmetrie informative; alle marcate rendite di posizione; la modesta mobilità sociale (il famigerato “ascensore sociale” guasto) o alla limitata contendibilità delle opportunità migliori dovute alla esigua domanda di lavoro qualificato.
In particolare, la farraginosità delle transizioni scuola-lavoro e occupazione precaria-stabile grava sui cittadini più giovani e sulle famiglie meno strutturate e rappresenta i fattori di un moltiplicatore di svantaggio che diventa particolarmente grave per le donne, i laureati e chi vive al Sud, alimentando fuga dei cervelli e impari opportunità.
La ricerca di lavoro è un processo costituito da una fase di ricerca (search) e una di abbinamento (match) che si realizza attraverso canali di intermediazione formali (concorsi, annunci, selezioni, agenzie di collocamento, centri per l’impiego) o informali (passaparola, reti amicali e parentali).
La scelta di un canale non è neutrale rispetto alla collocazione: l’intermediazione informale vale oltre il 60 per cento in Italia e Spagna, contro il 40 per cento di Germania e Svezia (Eurostat, 2018). Il gap inibisce la concorrenza, svilisce il merito, deprime la produttività, il rendimento dell’istruzione.
Quale ruolo dovrebbero avere
Se si volesse dare ai centri per l’impiego una funzione attiva, di protagonisti del mercato del lavoro, dovrebbero avere un ruolo chiaro: la possibilità di dare stimoli economici (formazione specifica, sgravi contributivi, incentivi e facilitazioni, punteggio bandi pubblici e così via), di svolgere attività di regia (brokeraggio tra imprese e lavoratori, modulazione del lavoro) e di garanzia delle regole d’ingaggio (assicurare selezioni corrette, rispetto delle norme, garantire pari opportunità).
Va poi rimarcata la profetica previsione della Commissione Onofri che trent’anni fa ammoniva: “La discontinuità lavorativa sarà una condizione endemica nel nostro paese che richiederà servizi stabili e welfare specifico”. È dunque sempre più evidente come siano necessari servizi integrati per far fronte alle molteplici implicazioni derivanti dalla discontinuità lavorativa (Supiot, 2003; Gazier e Gautié, 2009). Il sistema va orientato al cittadino attuale, al mutato assetto socioeconomico e istituzionale, sfruttando la tecnologia e integrando i servizi.
Assolvere a questi compiti rappresenterebbe già una sfida rilevante per i Cpi. Invece, a partire dalla riforma Fornero del 2012 e sino ad arrivare al reddito di cittadinanza, i centri sono stati coinvolti (e distratti) nell’attività di vigilanza sull’azzardo morale dei beneficiari di un trattamento economico pubblico, quando sarebbe stato più opportuno conferirla a chi li eroga, cioè l’Inps.
Il reddito di cittadinanza, la Naspi, la Dis-Coll (indennità di disoccupazione per collaboratori coordinati e continuavi o a progetto) e, in alcuni casi, anche la cassa integrazione guadagni sono condizionati alla attivazione (dichiarazione di immediata disponibilità) e all’adesione a un “percorso personalizzato per l’inserimento lavorativo”.
L’approccio di workfare – che ha in Italia una lunga e fallimentare storia (Marocco, 2014) – è stato improvvisamente affossato dalla pandemia: il decreto Cura Italia ha disposto la “sospensione delle misure di condizionalità”. Ma la condizionalità è dura a morire e già nella legge di conversione del decreto – durante la fase di lockdown più dura, con la gran parte delle attività chiuse – la sospensione è stata esclusa per la partecipazione alle attività svolte a distanza e per “le offerte di lavoro congrue”; una nota ministeriale ne ha tratto la burocratica conseguenza: “La mancata accettazione dell’offerta di lavoro congrua comporterà la segnalazione all’Inps per le sanzioni”.
L’emergenza Covid-19, invece, ha mostrato in maniera plastica come l’impossibilità di lavorare o di produrre reddito o di fare impresa possa non dipendere dal singolo. Situazioni particolari possono concretamente limitare la partecipazione economica e civile delle persone. Per questo, lo stigma sociale che sovente ha accompagnato i beneficiari di sussidi o trattamenti sociali è, nel caso delle misure per la crisi sanitaria (come per le calamità naturali), del tutto assente.
La pandemia, dunque, sembra aver impresso un cambio di paradigma e infatti nel Programma nazionale di riforma 2020 si afferma perentoriamente: “La politica attiva non deve essere intesa solo come condizionalità (…) quanto come diritto, in capo ai soggetti in condizioni di bisogno, ad una presa in carico da parte dei competenti servizi pubblici, in ambito lavorativo o sociale, ai fini del superamento dello stato di bisogno”.