Giustizia, le proposte della commissione Cartabia: priorità dei reati decisa dalla politica e appelli vietati ai pm. Prescrizione? “Riforma non urgente”. Ma poi ne propone due

• di Giuseppe Pipitone
• 25 Maggio 2021

Deve essere la politica a prevedere con quali criteri i giudici debbano esercitare l’azione penale e quali processi debbano essere trattati con priorità. È una delle idee avanzate dalla commissione creata da Marta Cartabia per elaborare proposte di riforma del processo penale. Dopo circa due mesi di lavoro il gruppo di studio guidato da Giorgio Lattanzi, ex presidente della corte Costituzionale, ha consegnato alla guardasigilli una relazione di 76 pagine: dentro ci sono tutta una serie di spunti su come riformare la giustizia penale. Sulla base di queste idee Cartabia elaborerà gli emendamenti che il governo depositerà in commissione della Camera. Su questo punto la guardasigilli insiste da settimane: queste non sono le sue proposte, ma solo i suggerimenti del gruppo di giuristi creato in via Arenula. Una discriminante fondamentale visto che alcune di queste proposte – già anticipate durante gli incontri con gli esponenti della maggioranza – hanno trovato la ferma opposizione dei 5 stelle. Non è un caso dunque che la prima traccia scritta delle idee del gruppo di studio di Lattanzi sia arrivata alla vigilia dell’incontro chiesto dal M5s. Mercoledì 26 maggio il capogruppo alla Camera, Davide Crippa, quello in commissione Giustizia, Eugenio Saitta, e l’ex ministro Alfonso Bonafede si siederanno di fronte a Cartabia e spiegheranno quali punti della riforma proposta dalla commissione non sono disposti ad appoggiare.

I reati e i processi? La priorità la decide il Parlamento – Primo tra tutti c’è quello inserito nell’ampia riformulazione dell’articolo tre del provvedimenti: “Prevedere che il Parlamento determini periodicamente, anche sulla base di una relazione presentata dal Consiglio Superiore della Magistratura, i criteri generali necessari a garantire efficacia e uniformità nell’esercizio dell’azione penale e nella trattazione dei processi; prevedere che, nell’ambito dei criteri generali adottati dal Parlamento, gli uffici giudiziari, previa interlocuzione tra uffici requirenti e giudicanti, predispongano i criteri di priorità nell’esercizio dell’azione penale e nella trattazione dei processi, tenuto conto della specifica realtà criminale e territoriale, nonché del numero degli affari e delle risorse disponibili”. Tradotto vuol dire che ciclicamente Camera e Senato devono indicare quali criteri seguire nelle indagini e quali processi celebrare con maggiore priorità. Criteri che sarebbero recepiti dalle procure e dai tribunali, con un occhio alle caratteristiche del loro territorio. Dobbiamo quindi aspettarci che in Sicilia si darà priorità alle indagini sulla mafia ma meno attenzione a quelle sui reati contro la pubblica amministrazione, nonostante quest’ultimo tipo di reato sia ormai molto più diffuso di quelli legati al crimine organizzato? E al contrario in Lombardia si rischierà di perdere per strada le inchieste contro la ‘ndrangheta – ormai completamente radicata al Nord – a beneficio di quelle sulla corruzione? E cosa succede se ti rubano il motorino se il Parlamento non ha inserito quel reato tra i criteri generali dell’esercizio dell’azione penale? Secondo la commissione Lattanzi, però, questa parte della riforma è legata alla “necessità di inserire proprio il canone dell’art. 112 della Costituzione (quello che prevede l’obbligo di esercitare l’azione penale per il pubblico ministero) in una cornice di coerenza con il concreto carico delle notizie di reato” e dunque mira a “garantire trasparenza nelle scelte che si rendono necessarie per dare effettività al principio di obbligatorietà”.

I dubbi di costituzionalità – Ma una legge del genere non rischia di essere incostituzionale? Per Lattanzi non c’è alcun rischio perché “in piena coerenza con un’architettura costituzionale nella quale le valutazioni di politica criminale non possono che essere affidate al Parlamento, si prevede che sia tale organo a stabilire, periodicamente (al legislatore delegato l’onere di indicare il periodo), i criteri generali necessari a garantire efficacia e uniformità nell’esercizio dell’azione penale e nella trattazione dei processi”. E dunque siccome le scelte di politica criminale spettano alle Camera, saranno queste ultime a decidere la “cornice” entro la quale “gli uffici giudiziari provvederanno in modo autonomo e indipendente a stabilire criteri che tengano conto dell’effettiva realtà locale – tanto sotto il profilo criminale, quanto sotto quello organizzativo – per assicurare un’efficacia concreta alle indicazioni emanate dal Parlamento”. Domanda: come si fa nel caso in cui nello stesso Parlamento siano presenti soggetti in conflitto d’interesse, perché oggetto d’indagini delle procure? La commissione Lattanzi non lo dice, ma è evidente che una norma del genere sarà difficile da fare passare.

Stop all’appello dei pm: la riforma sognata da B. – Altra proposta che è destinata a far discutere è quella sull’appellabilità. La commissione Lattanzi propone di cancellare la possibilità per il pubblico ministero di fare ricorso contro le sentenze di condanna, ma pure quelle di proscioglimento e di non luogo a procedere. Queste ultime due possibilità sarebbero cancellate pure per le parti civili. L’imputato, invece, non può fare ricorso se viene prosciolto mentre negli altri casi viene introdotta”l’impugnazione a critica vincolata“: si potrà fare appello solo per alcuni specifici motivi, tutti ancora da individuare. Il pm, da parte sua, se vuole ricorrere contro una sentenza di primo grado si deve rivolgere alla Cassazione: sarà solo la Suprema corte, nel caso, a ordinare un processo di secondo grado. Una riforma che sembra esaudire gli antichi desideri di Silvio Berlusconi. E infatti somiglia da vicino alla legge Pecorella (in quel caso il pm non poteva appellare solo le sentenze di assoluzione), che la Consulta definì come incostituzionale. Anche per questo motivo questa parte delle proposte della commissione appare eccessivamente sbilanciata a favore dell’inputato. E a dirlo non sono solo commentatori critici ma è lo stesso gruppo di lavoro nella relazione: “Si propone di ridefinire l’appello quale strumento di controllo nel merito della sentenza di primo grado a favore dell’imputato: costituisce un mezzo generale di esercizio del diritto di difesa, la tutela del quale sarebbe incompleta laddove, a fronte di un ampio coinvolgimento nella formazione delle prove e del convincimento del giudice, non si consentisse all’imputato di sollecitare un controllo sui punti della decisione relativi alla ricostruzione del fatto e alla valutazione delle risultanze del dibattimento”.

L’appello monocratico? Alla commissione non piace – A proposito di appello, la commissione boccia quella norma prevista dalla riforma Bonafede che imponeva di trattar davanti a un solo giudice tutti i processi celebrati dal monocratico in primo grado. Il motivo? “Certamente la collegialità rappresenta un valore essenziale del sistema delle impugnazioni (pur essendo già previste ipotesi di monocraticità per reati minori); inoltre, – come rilevato da molti esperti durante le audizioni parlamentari – è dubbio che la previsione del giudice monocratico consentirebbe di aumentare aritmeticamente la capacità di definizione delle corti d’appello. Tuttavia, durante i lavori si è rilevato che l’alleggerimento dell’impegno dei componenti del collegio può rappresentare un’utile razionalizzazione delle risorse disponibili, ai fini della riduzione dei tempi di definizione dei giudizi d’appello”. Per la verità non si capisce come possa essere dubbio l’aumento aritmetico dei giudici: oggi in ogni processo d’Appello sono impegnati tre, con la riforma Bonafede sarebbero soltanto uno.

“Nessuna ragione per riformare la prescrizione”. Poi ne propongono due – Altro tema spinossimo è quello della prescrizione. Fin dal suo insediamento la ministra ha speso parole che sembravano sbarrare la strada alle urgenze della Lega, di Forza Italia e di Italia viva: modificare la riforma Bonafede, diceva, non era una priorità. Un concetto ribadito ora dalla commissione Lattanzi, che però poi propone di rottamare non solo la legge che blocca la prescrizione dopo il primo grado, ma pure il cosiddetto lodo Conte, cioè la mediazione trovata nell’inverno scorso dal Pd e dai 5 stelle. Sulla prescrizione il gruppo di studio fa due proposte alternative, ma prima di arrivarci mette nero su bianco una serie di dati del ministero: nel 2019 i procedimenti prescritti sono stati il 9% di quelli avviati a livello nazionale. L’incidenza della prescrizione è di circa il 38% durante le indagini, del 32% nel giudizio di primo grado, del 26% nel giudizio d’appello; mentre è insignificante nel giudizio di legittimità (0,8%). Numeri che aiutano la commissione a scrivere ciò che è già ampiamente noto: “Dal punto di vista tecnico non vi sono ragioni che rendono urgente anticipare la riforma della prescrizione: gli effetti della riforma del 2019 – entrata in vigore il 1° gennaio 2020 – si produrranno infatti a partire dal 1° gennaio 2025, per le contravvenzioni, e dal 1° giugno 2027, per i delitti. E’ solo a partire da quelle date – coincidenti con lo spirare dei termini più brevi di prescrizione dei reati (quattro anni, per le contravvenzioni; sei anni, per i delitti), prolungati di un quarto per effetto di atti interruttivi – che potrà dirsi che la prescrizione del reato è impedita dal meccanismo di sospensione (rectius, blocco) del corso della prescrizione introdotto dalla riforma del 2019″. Bene, e allora perché mettere mano ora a una riforma altamente divisiva? Visto che gli effetti si vedranno solo tra 4 o 6 anni, perché non lasciare questa eventualità al nuovo governo che si insedierà al massimo nel 2023?

Le due proposte sulla prescrizione – La commissione non resiste dall’intento riformatore. E nella relazione si legge che “la Commissione condivide anzitutto l’opportunità di modificare la disciplina introdotta” con la riforma Bonafede. Una modifica era stata approntata già durante il governo Conte 2, quando era stato trovato un punto di mediazione: stop alla prescrizione solo in caso di condanna in primo grado. Un’opzione che sembra piacere al gruppo di studio di Lattanzi perché “afferma al di là di ogni ragionevole dubbio la responsabilità dell’imputato, manifesta l’interesse dello Stato a esercitare la potestà punitiva e ben può giustificare, pertanto, la sospensione del termine prescrizionale, che continua invece a correre dopo una sentenza di assoluzione“. Subito dopo, però, la commissione mette nero su bianco alcuni presunti punti critici del cosiddetto lodo Conte (da Federico Conte, deputato di Leu) che “pur frutto di una apprezzabile mediazione, presta il fianco a rilievi critici nella misura in cui, da un lato, non stabilisce un limite massimo della durata della sospensione – con il rischio di determinare un prolungamento dei tempi processuali – e, dall’altro lato, prevede un complesso meccanismo di sospensione della prescrizione anche in caso di proscioglimento, quando il termine di prescrizione maturi entro un anno dalla scadenza del termine per il deposito della motivazione della sentenza”. Quindi ecco che il gruppo di studiosi avanza non una ma ben due proposte di riforma della prescrizione. La prima è praticamente la riedizione della legge varata dall’ex guardasigilli Andrea Orlando: stop alla prescrizione per due anni dopo la sentenza di condanna in primo grado, se entro quel tempo non arriva la sentenza di appello i termini riprendono a correre e si recupera il tempo perso. In caso di condanna di secondo grado, altro stop di un anno, con lo stesso meccanismo di recupero del tempo perso se la Cassazione non arriva in tempo. La seconda proposta, invece, è molto più radicale e si ispira all’ordinamento degli Stati Uniti: seguendo il cosiddetto “tempo dell’oblio“, la prescrizione s’interrompe con l’esercizio dell’azione penale. Se il processo dura più di 4 anni in primo grado, 3 in appello e 2 in cassazione scatat l’improcedibilità. Parallelamente poi si ipotizza lo sconto della pena per irragionevole durata del processo. E se il procedimento è particolarmente lungo si potrebbe arrivare all’ineseguibilità della pena.