La riforma dell’Irpef doveva essere più generosa: difficile parlare di equità per i redditi bassi

La manovra di bilancio per il 2022 conterrà novità di rilievo per quanto riguarda la struttura dell’Irpef. C’è ancora incertezza sulla struttura definitiva che verrà presentata in Parlamento, ma i tratti salienti della proposta, che ha suscitato la reazione dei sindacati e contribuito alla decisione di Cgil e Uil di annunciare uno sciopero generale, sembrano ormai chiari.

di Silvia Giannini e Simone Pellegrino (fonte: lavoce.info)

Scaglioni e aliquote marginali

La prima modifica di rilievo riguarda l’ampiezza degli scaglioni e le aliquote marginali legali (Tabella 1). Si prevede una riduzione degli scaglioni da 5 a 4: i primi due non subiscono modifiche; l’attuale terzo si riduce di ampiezza, perché il limite superiore passa da 55 a 50 mila euro; è previsto un unico scaglione sopra i 50 mila euro, a differenza dei due attuali (da 55 a 75 mila e oltre 75mila). Per quanto riguarda le aliquote legali, la prima non subisce variazioni, la seconda si riduce dal 27 per cento al 25 per cento e la terza dal 38 per cento al 35 per cento; scompare la quarta aliquota e non si modifica quella massima, che rimane il 43 per cento.

Diminuisce pertanto la differenza tra la prima e la seconda aliquota legale, da quattro a due punti percentuali; rimane molto ampia la differenza tra la seconda e la terza aliquota, che passa da 11 a 10 punti percentuali; 8 punti la differenza tra la terza e la quarta aliquota. La modifica della scala delle aliquote legali deve però essere analizzata congiuntamente alla revisione della struttura delle detrazioni per lavoro e del Bonus 100 euro.

Detrazioni per lavoro dipendente e Bonus 100 euro

L’attuale struttura per i lavoratori dipendenti è molto articolata; da tempo se ne chiede una razionalizzazione (Figura 1) (Ne parlato qui, qui e qui). In quanto segue facciamo riferimento ai contribuenti senza carichi di famiglia come figure tipo per analizzare i cambiamenti.

Figura 1 – Detrazioni e Bonus nel 2021 per un dipendente single

In aggiunta alla detrazione per lavoro (linea nera), è infatti oggi applicato il Bonus 100 euro da 8.145 a 28 mila euro (linea blu), che diviene poi una ulteriore detrazione tra 28 e 40 mila euro (linea verde). L’impatto congiunto di queste misure, nella fascia 8.145-40.000, è rappresentato dalla linea rossa.

Al fine di non avere contribuenti perdenti, si è scelto, in questa prima fase, di non riassorbire completamente nella detrazione da lavoro dipendente il Bonus 100 euro, ma di mantenerlo solo fino a 15 mila euro; a partire da questa soglia, invece, è prevista una sola detrazione, in sostituzione delle preesistenti detrazioni per lavoro e del Bonus 100 euro. La Figura 2 evidenzia, per queste componenti, il passaggio dal periodo d’imposta 2021 al periodo d’imposta 2022. Come si vede, si tratta di una semplificazione significativa e di una razionalizzazione dell’andamento della detrazione.

Figura 2 – Detrazioni e Bonus per i dipendenti single – 2021 vs 2022

Non ci sono perdenti, ma chi guadagna di più?

Come si osserva dalla Figura 3, non ci sono contribuenti perdenti (in realtà tra 27.698 euro e 28.584 euro i dipendenti single perdono, al più, 8 euro annui; tra i pensionati single e gli autonomi single, invece, nessuno perde). I benefici individuali sono concentrati sopra i 35 mila euro di reddito complessivo, dove ci sono solamente il 13,5 per cento dei contribuenti, che beneficiano per circa il 40 per cento dei 7 miliardi; molto più bassi, in termini assoluti, sono i guadagni individuali nella fascia 5-28 mila euro, dove si trova circa il 60 per cento dei contribuenti, che beneficiano per il rimanente 60 per cento della riduzione complessiva di gettito.

Poiché la riforma in oggetto, per via del meccanismo di acconti e saldi, ha un impatto sul bilancio pubblico inferiore a 7 miliardi per il periodo d’imposta 2022, è prevista, ma solo per questo anno, una riduzione di 0,8 punti percentuali dei contributi a carico dei lavoratori fino a 35 mila euro di reddito. I guadagni raggiungono il massimo di 945 euro a 40 mila euro per i dipendenti single, 758 per un pensionato single e 810 per un autonomo single ad un reddito di 50 mila euro.

Nella fascia 5-28 mila i benefici sono più contenuti, e raggiungono il massimo di 336 euro per i dipendenti e 240 euro per i pensionati a 15 mila euro di reddito e 176 euro per gli autonomi a 5.500 euro, la nuova no tax area prevista per questa categoria di contribuenti (la nuova no tax area per i pensionati è invece pari a 8.500 euro, mentre rimane invariata quella per i dipendenti). Sopra i 75 mila euro il beneficio è costante e pari a 270 euro indistintamente per tutti i contribuenti.

Questa distribuzione dei benefici deve però essere vista anche alla luce delle modifiche apportate al sistema di tax-benefit negli ultimi anni: ad esempio, viene di fatto riconfermato sotto forma di detrazione il Bonus 100 euro a favore del lavoro dipendente; l’assegno unico, che entrerà in vigore il prossimo anno, destina molte risorse addizionali alle famiglie con figli in prevalenza con redditi bassi, compresi i lavoratori autonomi.

Figura 3 – Quanto guadagna un dipendente, un pensionato e un lavoratore autonomo

Incidenza media

L’andamento dell’incidenza media per i dipendenti single è evidenziato nella Figura 4, mentre le Figure 5 e 6 riportano quelle per i pensionati e gli autonomi. La linea di tendenza è un abbassamento generale dell’incidenza media, che chiaramente rispecchia l’andamento dei benefici monetari prima descritti.

Figura 4: Le aliquote medie per i dipendenti single – 2021 vs 2022

Figura 5: Le aliquote medie per i pensionati single – 2021 vs 2022

Figura 6: Le aliquote medie per gli autonomi single – 2021 vs 2022

Aliquote marginali effettive

L’aspetto più evidente e interessante della riforma è la razionalizzazione delle aliquote marginali effettive. Stando al testo attuale, il loro andamento per un dipendente single è riportato nella Figura 7: aliquota 0 fino alla no tax area (8.145 euro); 23 per cento, anziché l’attuale 27,5 per cento, nella fascia 8.145-15.000; 34,1 per cento, contro l’attuale 31,5 per cento nella fascia 15-28 mila euro; 43,7 contro gli attuali 45 per cento, 61 per cento e 41,6 per cento nella fascia 28-50 mila euro; 43 per cento sopra i 50 mila euro.

Sicuramente la riforma mantiene e rafforza una aliquota marginale effettiva molto alta già a partire da redditi non particolarmente elevati (28 mila euro). Simili andamenti si registrano per pensionati e autonomi, che non si riportano qui per esigenze di spazio. In origine, la manovra sull’Irpef doveva essere più generosa, 8 miliardi di euro; questo avrebbe consentito una aliquota legale ancora più bassa sul terzo scaglione, il 34 per cento anziché il 35 per cento, che a sua volta avrebbe reso l’andamento delle aliquote marginali effettive ancora più “pulito”.

Tuttavia, anche così la riforma riesce ad appianare, in linea con quanto previsto nel ddl delega, quei salti eccessivi delle aliquote marginali effettive che possono esercitare effetti di disincentivo particolarmente negativi sul mercato del lavoro.

Figura 7: Le aliquote marginali effettive per un dipendente single – 2021 vs 2022

Conclusioni

Le misure presentate sono tecnicamente ben congeniate: razionalizzano la struttura delle aliquote marginali effettive; riducono l’imposta netta (e conseguentemente l’aliquota media) in molte fasce della distribuzione dei redditi; mantengono i vantaggi del Bonus 100 euro, inglobandolo nella detrazione a partire da 15 mila euro di reddito lordo; aumentano la no tax area per pensionati e lavoratori autonomi non soggetti alla flat tax. È un primo passo ordinato in attesa della riforma fiscale vera e propria, che prenderà il via dopo l’approvazione del disegno di legge delega sulla riforma fiscale.

In questa prima fase si è dato maggior peso all’efficienza rispetto all’equità; dato l’obiettivo di razionalizzare l’andamento delle aliquote marginali effettive e ridurre le aliquote marginali legali del secondo e terzo scaglione, era difficile poter fare di meglio. Un forte vincolo è stato quello politico di non aumentare l’aliquota marginale legale massima, neanche sotto forma di un temporaneo contributo di solidarietà. Con questo vincolo, e date le risorse disponibili, avendo ridotto le aliquote legali intermedie, non era possibile né generare vantaggi consistenti nella prima parte della distribuzione dei redditi né evitare sconti anche per i più ricchi.

Rimangono poi irrisolte molte questioni. Come abbiamo detto, l’unificazione di Bonus e detrazioni sopra i 15 mila euro è da accogliere con favore, ma lascia strascichi e vincoli per la futura riforma dell’imposta. Le nuove detrazioni sono molto diverse tra lavoratori dipendenti, pensionati e lavoratori autonomi e queste differenze sono difficili da giustificare sul piano dell’equità (Figura 8).

Figura 8: Le detrazioni per lavoro nel 2022

Lo sforzo fatto nel razionalizzare l’imposta, in particolare la struttura delle aliquote marginali effettive, sarà poi da valutare, per i contribuenti interessati, congiuntamente all’introduzione dell’assegno unico per i figli a partire da marzo 2022, che prevede la decrescenza dell’assegno in base all’Isee e l’abolizione delle detrazioni per figli a carico, ma solo fino a 21 anni.

Resta poi aperta la questione prioritaria e più importante, ma anche politicamente più difficile da affrontare: ridurre agevolazioni, regimi speciali, esenzioni che concorrono a determinare l’erosione della base imponibile Irpef, violando il principio dell’equità orizzontale. La strada della riforma dell’Irpef è ancora molto lunga.